农业供给侧改革势在必行

文｜陈锡文



农业供给侧改革势在必行

文｜陈锡文

种植结构价格机制玉米大豆

在经过连续多年的发展后，中国农业供给侧积累了较多矛盾，主要粮食品种的成本价格在国际上毫无竞争力。这意味着我们的种植结构亟需调整，价格形成机制必须改革。

陈锡文中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任

今年是“十三五”开局第一年，农业农村发展任务很重。结合今年的“一号文件”，我认为，在相关工作中必须要把握住以下几个方面：

第一， 要认真贯彻落实党的十八届五中全会树立的发展理念，即创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展，以促进农村更加健康持续地发展。

第二，要认真贯彻好去年中央经济工作会议提出的推进供给侧结构性改革的精神，这对于当前农业农村发展具有非常强的针对性，这方面的改革任务相当重。

第三，要贯彻好中央“补短板”的思想。中国经济社会发展取得了很大成就，但确实也存在着很多明显的短板，比如环境问题是短板、农业农村问题是短板，贫困地区的农村农业更是短板。

把握住这几个方面，基本上就可以把握住今年中央指导农村农业工作的重点了。

下面重点讲一下农业供给侧改革。其中涉及到的粮食，特别是玉米问题，最近一两年国际国内社会都非常关注。

为何要进行供给侧改革

我国农业的发展应该说取得了非常大的成就，连续十二年增产，与此同时农民的收入也在持续快速增长。那么，现在提出要进行供给侧结构性改革，农业的供给侧到底出现了什么问题？

在肯定成绩的基础上，必须看到我们农业特别是在主要农产品粮食作物生产方面存在的问题。一个就是供给的农产品特别是粮食的品种结构和市场的需求结构存在比较大的矛盾。去年我们粮食总产量12429亿斤，而目前粮食的总需求大概为12800亿斤，因此供需间存在400亿斤—500亿斤的缺口。而去年粮食的进口总量是2495.4亿斤，和缺口相比多了2000亿斤，为什么？其中很大的原因就是我们自身的供求结构存在矛盾，在进口粮食中大豆占了65%，达1634亿斤。

所以，大豆问题是我们当前面临的一个突出问题。从大豆的供求结构来看，我们去年生产234亿斤，进口1634亿斤，进口量是国产量的7倍，存在明显的缺口。能不能补得上？农业部门也在积极采取办法，调动生产积极性，但是由于经济利益的关系短期内很难补上缺口。我们的大豆产量低，成本高，价格也高，在大豆的生产技术等方面也确实存在需要解决的问题。

1634亿斤大豆，按照我们现在的生产水平，如果自己生产就需要6亿亩以上的播种量，那别的作物怎么办？我想，在相当长时间内中国需要国际市场的大豆来弥补缺口，这个现状难以改变。既然这样，我们看国内粮食的供求结构时就必须考虑，大豆进口量已经达到了这样的规模，那么在其他的品种上就需要有适当的调节，目前来看特别是玉米。这是供给侧存在的第一个大问题，品种结构。

第二个大问题，我们主要粮食品种的成本价格在国际上没有竞争力。我们2011年前有些粮食还是出口，但是从2011年以后全部粮食品种都陷入了进口的局面。是不是不够呢？够，那为什么要进口，而且进口越来越多？最主要的是价格缺乏竞争力。

这个事情很复杂，从根本上讲确实中国人多地少，规模经营非常有限，资源禀赋决定了中国农业的基础竞争力不够，这是先天不足，当然通过后天努力可以有些变化。2003年我们的粮食产量只有8614亿斤，是从上世纪的历史最高值1998年的10246亿斤，持续五年连续下降，降到这个水平，是满足不了需求的。正是在这样的背景下，中央采取了非常强有力的政策去调动农民的种粮积极性，主要有三大政策：第一，宣布减免农业税直至取消农业税（2006年）；第二，宣布对种粮农民直接补贴，并扩大到四项补贴，每年向农民补贴约1700亿元；第三，政府当时宣布对市场紧缺的主要粮食实行最低收购价，这个政策对于解除农民在种粮问题上的后顾之忧起了非常大的作用。实行这个政策之后第一年就增产粮食760亿斤，粮食的供求关系解决了，随后国家不断加强这些政策力度，所以才有了连续12年增产这样骄人的成绩。

但是这个政策也慢慢产生了一些问题，政府在2008年以后每年不断提高最低收购价，直至成为市场最高价，其他的各种流通渠道都不存在了。在2008年之前最低收购价并没有调整，之后农民才开始有意见，因为农业生产的各种要素价格在上涨，当时定的最低收购价就明显低于市场价。所以，政府开始提高最低收购价，提价幅度也相当可观，比如小麦，2004年价格0.72元，提到2014年已经变成1.18元。这个价格的快速上涨代表着我们主要粮食价格有了非常明显的上涨，而金融危机发生之后全球要素价格和大宗商品价格则发生了明显变化，全球范围内粮食价格下跌。那国际上产品价格低，自然会大规模进来。

有很多人分析说，当初推出的最低收购价政策不对，但当时有当时的实际情况。推出这个政策的一个重要原因是为了弥补农民成本，保障其获得合理收入。而更大的背景是在新世纪第一个十年经济快速增长过程中，城乡居民收入差距不仅没有缩小反而扩大，我国改革开放以来城乡居民收入差距最大就是在2009年，达到了1 ： 3.33，但此后差距逐步减小，2015年缩小到1 ： 2.73，这一成就也和最低收购价的不断提升直接相关。

这是国内政策变化的过程。而国际市场的粮价走低除了金融危机带来的后果不断发酵，其实还有一些其他因素，最大的就是进入新世纪以后中国进行汇率改革，美元兑人民币汇率不断贬值，对粮价影响非常大。而石油价格的暴跌影响也非常明显，直接降低了大宗产品的海运价格。所以，这几个因素综合起来，一个是国内价格上涨，第二国际价格下跌，第三汇率变化，第四运价变化，就导致了中国和国际市场粮食价格差距越来越大。

在肯定成绩的基础上，必须看到我们农业特别是在主要农产品粮食作物生产方面存在的问题。其中一个就是供给的农产品特别是粮食的品种结构和市场的需求结构存在比较大的矛盾。

玉米价格问题的复杂性

正是由于上述情况，导致进口粮食越来越多。2014年进口粮食首次突破1亿吨，去年接近1.25亿吨，全球粮食市场贸易量3亿吨多一点，再加上1亿吨的大豆，而我们就占了约1/4，这才会造成我们现在粮食库存压力较大。

我们在考虑粮食问题时不能简单地算经济账，如果更多从国际上进口粮食，会对我们的农业产业本身构成很大挑战。我们要考虑的是要不要保护中国农业的安全，要不要保护中国农民生计的安全。要采取保护措施，有一个核心问题必须考虑，就是中国在加入WTO时承诺包括粮食在内的农业要开放市场。经过非常艰难的谈判，我们对粮食市场的开放限制在哪里呢？就是对粮食中三个最重要的品种小麦、稻谷、玉米实行了关税配额制，超出配额的进口部分要征收高额关税。我们在合理合法范围内对粮食生产实行保护价没有错。

现在面临的更大挑战是我们比国际市场价格高了不少。正是在这样一个背景下，我想我们要坚决守住第二道防线，不能使我们的粮食生产成本继续上升，价格继续上涨。如果超出配额后的防线也失守了，可能就没有办法抵制进口了。这是我们当前农业生产方面进行各种改革和调整必须实现的一个目标。

但是具体到玉米，情况就更为复杂。因为随着科技的发展，突然发现有越来越多的产品可以替代玉米，比如大麦、高粱、玉米酒糟、苜蓿，在生产玉米淀粉或者生产以玉米为主的饲料产品时，都可以实现替代。而加入WTO时还想不到这种状况，于是对这几个品种没有实行关税配额制度，所以现在就出现了这样的情况，既然玉米有关税配额保护，那就进口不受配额管理的替代品。

去年进口大麦超过1000万吨，更多的是用来作为玉米替代品。高粱进口也超过1000万吨。玉米酒糟中蛋白质含量非常高，非常适合作为植物蛋白的饲料添加，去年进口超过600万吨。苜蓿和苜蓿粉进口超过600万吨。这四个品种我们去年进口总量就是3000多万吨，很明显地替代了国内玉米的需求。这几个品种进口价格低，关税又不受限制，如此发展下去国内玉米市场就逐渐被侵蚀掉了。

当然并不是说稻谷和小麦就没有问题，其实我们的稻谷和小麦成本都偏高，但是好在都有严格的关税配额制度，而且没有替代品。玉米的这方面问题暴露出来以后，政府经过反复研究，就决定今年要在玉米的价格形成制度、补贴和购销制度进行关键性的改革。

我国改革开放以来城乡居民收入差距最大就是在2009年，达到了1： 3.33，但此后差距逐步减小，2015年缩小到1： 2.73，这一成就也和最低收购价的不断提升直接相关。

玉米价格改革的几大目标

降低玉米的收购价格，肯定会影响到农民的收入，而且跟进口产品相比仍没有优势。所以，今年一定要有更大的变动，方案非常清楚，有三大原则：第一，根据供求决定市场价，这就取消了对玉米继续实行临时收储价；第二，要对农民的收入进行适当补贴；第三，通过这个政策引导农民调整种植结构。这些原则已经公开了，但具体的方案还在研究之中，比如到底给农民多少补贴，比如市场价低到什么程度时政府还会出手兜底收购？

要想实现这个改革目标，我想非常重要的是要做到三个方面：

第一个方面，要让市场竞争形成价格，那当然就得有市场，因为现在几乎所有玉米都是中储粮在收购，其他的主体都退出了，再让市场化企业主体进去，就有困难。我前些日子到吉林和企业家座谈，他们就担心，自己按照市场价收进来了，万一中储粮的巨额库存突然低价冲出来，那就面临损失。所以，这些问题都要依照市场规则，透明公开地进行。

这其中最复杂的问题是，粮食收购需要大量资金。国有粮储资金有保障，但是其他的市场主体在银行基本贷不到资金。在吉林调查时，他们说去年为了形成多渠道收购的局面，省政府花了很大力气筛选认为具备粮食收购资质的企业，将名单提供给了银行，但在这4000家企业中银行经过反复筛选只确定了169家，那剩下那么多家怎么办？而且银行还有附带条件，这169家不能自己收，只能代收，如果自己收也不放贷。

还有一个很重要的问题，之所以农发行会放贷给中储粮，因为它们之间的贷款办法是统贷统还，在这个体制下金融部门进入粮食市场的负担很轻，有别人兜底。但是弄出这么多主体，新的主体资质到底怎么样，贷款之后会不会有坏账，这些问题确实值得考虑。

无论如何，要是大多数企业主体进不了市场，那么我们想让价格由市场形成这个目标一定会落空。从这个角度讲，必须解决好粮食收购资金的问题，银行和企业之间的关系，这是关系到玉米价格体制改革能否成功的一个至关紧要的问题。

第二个要实现的目标，就是必须要让我们玉米加工企业、饲料加工企业更多地使用国产原料，必须逼退大规模进口的局面。只有做到这样，我们的玉米才有市场，那么要做到这样在价格上就必须和国际市场接轨，必须把价格降下去。这场改革的难度大在哪里？难度大在我们有巨额的玉米库存，但是每年新的产量又产生了。这就要把握好这两个节奏：第一，新的玉米产量能不能降下去；第二，处理库存的节奏要把握好。这样才能保证我们的企业都用国产玉米。在调查中很多玉米加工企业的老总问我，到底应该现在多买点儿陈粮还是等新粮上市更好？这个问题其实取决于政府，政府的决策过程应该更多向市场公开。

第三个目标，对种粮的农民受到的损失进行合理补贴，同时要求他们调整生产。农民很关心到底补给我多少，怎么补法？现在最终方案还没出来。但将来的补贴就是在市场形成价格之上给农民补贴，肯定不会比最低收购价高，只有这样才能起到调节种植结构的作用。当然具体方案会考虑到这三点：保障农民的生存，充分考虑财政接受能力，保障玉米产业链的健康发展。

不光是玉米要进行改革，稻谷、小麦怎么办？前面提到这两种粮食的压力没有玉米大，但是不能说不改。如果玉米价格由市场决定了，小麦、稻谷的价格继续按照政府最低收购价执行，那我就多种小麦、稻谷。从这个角度来说，玉米改革在实质性推进之后，对于小麦和稻谷的价格形成机制也必须及时跟进，否则就会出现主要农作物之间比价紊乱，这些问题一定要通盘考虑。所以，我想对农民也好，对地方政府部门也好，都要考虑明年的稻谷和小麦是不是还按最低价收购。今年的“一号文件”提出，继续完善小麦和稻谷的最低收购价格，完善是什么意思？更多的要依靠市场。

从玉米价格的改革中可以看到，农村改革发展的任务相当繁重，今年作为“十三五”开局第一年，要做的事情很多。今年我们农业系统对于玉米价格形成机制的改革能不能如期实现目标，将会影响到整个“十三五”期间农业领域是否能健康顺利地发展。

（本文根据作者在“2016中国农业发展论坛”上的演讲编辑整理而成，未经本人审阅）