近万境外NGO等待新法大浪淘沙

本报记者 张娱

图为国际爱护动物基金会北京猛禽救助中心举行的“猛禽放飞暨庆祝爱鸟周”活动。

目前在我国长期活动的境外非政府组织（NGO)约有1000家，加上开展短期合作项目的组织，不完全统计总数约有7000家（也有学者认为已接近万家），涉及扶贫、助残、环保、卫生、教育、救灾、乡村治理、劳动保护等20多个领域。今年4月28日，十二届全国人大常委会第二十次会议表决通过《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》。这是我国第一部针对境外NGO　的立法，将改变境外NGO游离在法律之外的现状。很多外国媒体第一时间评论说，新法是为更好保护NGO的合法权益，同时也是给企图危害中国社会稳定和国家安全的境外NGO画出红线。但也有舆论对中方做法带有偏见。《环球时报》记者近日采访了境外和国内的一些非政府组织以及相关学者，听他们讲述对新管理法的看法和期待。

大牌NGO对新法持观望态度

无论是中国政府层面还是民间，都对有贡献的境外非政府组织有过积极评价。而这部引起国内外极大关注的新管理法将让境外NGO摆脱“合法性困境”。中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长黄浩明告诉《环球时报》记者，“这是中国第一部让境外非政府组织有法可依的法律，强调了它们在中国的合法权利”。此前，除1989年颁布的《外国商会管理暂行规定》和2004年颁布的《基金会管理条例》外，境外NGO的管理一直未被纳入中国的法律体系。北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍曾在接受国内媒体采访时表示，“由于缺乏法律依据，近万家进入境内的非政府组织中，真正得以在民政部门登记的数量不过数十家，大量境外非政府组织游离在法律之外”。

据了解，新的境外NGO管理法延续审议稿中“双重管理”的规定，即境外非政府组织在中国境内开展活动，需要向国务院公安部门或省级人民政府公安机关登记，并获得相关业务主管单位的同意。此外，新法对违反国家安全的行为做出明确规定，包括：非法获取国家秘密，危害国家安全或者损害国家利益的；从事或者资助政治活动，非法从事或者资助宗教活动的；以及有其他危害国家安全、损害国家利益或者社会公共利益情形的境外非政府组织，将由登记管理机关吊销登记证书或者取缔临时活动，并负相关法律责任。

这部引起境外非政府组织极大关注的管理法将于2017年1月1日正式施行。因为新法尚未实施，国际上一些大牌NGO对新法可能带来的影响都持观望状态。福特基金会（总部设在美国纽约）、卡特中心（总部设在美国亚特兰大）、国际爱护动物基金会（总部设在美国马萨诸塞州）等国际组织都对《环球时报》记者表示，暂时不方便就该法发表评论。

总部位于纽约的非政府组织“中国劳工观察”创办人李强通过邮件接受《环球时报》记者采访时表示：“我们现在对NGO新管理法具体会产生什么样影响还不清楚，走一步看一步。之前我们的工作一直在当地有关部门的监督之下，经常会被约谈。新管理法实施后，我们有活动会去公安部门申报，只是多了一道程序而已，目前看来还没有什么太大变化。”资料显示，中国劳工观察成立于2000年10月，重在经济发展过程中维护中国劳工权益，该组织关注中国工人的生活现状和工作条件，如富士康郑州工厂集体罢工事件等。

立法转向非传统安全领域

新管理法将让境外NGO无法行走在灰色地带。外界有关“新法律无异于强制取缔NGO或收紧境外NGO来华活动”的说法遭到驳斥。多名专家在接受《环球时报》记者采访时强调，新的NGO管理法是在依法治国的背景下开展立法的。

对西方舆论争议较大的“国务院公安部门和省级人民政府公安机关，是境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关”这一条例，中国人民公安大学教授王存奎告诉《环球时报》记者，公安部门本来就负责很多与外国人有关的事务，比如出入境管理、外国人在华活动管理等职责，他们的介入能够更好地帮助境外NGO在中国发展。

据王存奎介绍，目前在中国活动的境外NGO中，有政治渗透背景的达数百家。它们有的利用文化交流、助学培训等手段进行意识形态领域的渗透，搜集我国机密情报，在我国培养西方代理人和政治反对派；有的支持参与策划街头政治、民族分裂等活动；有的通过插手我国人民内部矛盾，以维权相号召，制造舆论，混淆视听，煽动民众同党和政府产生对立情绪。这些活动都对我国的政治安全和国家稳定带来了威胁。最近的一个例证是，今年1月，为“人权卫士紧急救援协会”工作的瑞典公民彼得·达林因涉嫌从事危害中国国家安全的犯罪活动等罪名被捕。据他供认，他所在组织一直以NGO面目活动，但没有在中国任何一个相关部门登记或备案。

对境外NGO进行管制也是在更加重视国家安全的国际大环境下进行的。清华大学公共管理学院副教授贾西津告诉《环球时报》记者，本世纪初的“颜色革命”让境外NGO进入国家视野，也为这一概念定了“基本调”。中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长黄浩明表示：“任何一个国家对不同的安全主体，肯定都有自己的立法。新的境外非政府组织管理法也标志着——中国的立法更多的从领土安全等传统安全领域转向文化等会潜在影响国家安全的非传统安全领域。”

境外对中国NGO的资助或将减少

在《环球时报》记者的采访中，香港一家不愿透露名字的劳工组织负责人担心，新的NGO管理法会造成对境外NGO的偏见，认为“对中外NGO应设相同的法律标准”。该负责人表示，新法会对境外NGO在华活动带来什么影响还不好说，但相信“在注册、活动、集资等各环节都会比以前门槛更高”。也有部分NGO人士对记者表示，法律中的一些表述比较模糊，有不明确之处。比如，虽然法律禁止境外NGO有“危害国家安全或者损害国家利益”的行为，但没有指出界定这些行为的具体标准。对此，黄浩明表示，最高法可能需要出台有关该法的具体规范和操作指南，让境外NGO尽早为该法明年正式实施做好准备。黄浩明说：“总的来说，非政府组织要按照法律要求提供相关材料报批，雇佣专业人员，这些都需要增加运作成本。有一部分NGO可能会撤出中国。境外NGO跟中方的合作难度可能也会增加。”

目前，每年通过境外NGO流入中国的活动资金达数亿美元。因为新法规定“境外非政府组织未登记设立代表机构、开展临时活动未经备案的，不得在中国境内开展或者变相开展活动，不得委托、资助或者变相委托、资助中国境内任何单位和个人在中国境内开展活动”，也有业内人士估计，该法对境外NGO的资金流入会产生极大影响。根据2015年11月发布的《中国基金会评价榜2015》进行的调研，去年开始境外基金会等资助方在国内的活动已大幅减少，资助方数量下跌近四成。该评价榜由中国5家民间公益组织共同发起，报告认为，“从本次调研结果看，境外资助方在数量上的急剧下滑和疲软的发展趋势，比预想的来得更早也更激烈。这在客观上也要求境内基金会更快更好地承担起支持民间公益组织主力军的功能”。尽管有新的变化，但境外资助方在资助表现上仍全面领先。境外资助方在“最能帮助民间公益组织提升机构能力”“最能为民间公益组织引介外部资源”“最尊重民间公益组织”等单项指标上，都全面超越境内基金会。

对于境外基金会在数量上急剧下滑的原因，一些专家表示，随着中国过去几年经济实力和综合实力的逐渐提升和公益事业发展，一些境外基金会认为中国已不再需要太多的国际援助，因而把资金和人力转移到经济发展相对缓慢的非洲、南美洲等地。此外，国际组织也会考虑各个国家的法律环境。清华大学公共管理学院副教授贾西津表示，“如果一个国家的法律环境让资助变得很复杂和不确定，国际组织可能会在战略考量上选择更加容易的战略。这和企业选址的道理一样”。

在这样的背景下，国内非政府组织如何获取充足的国内资助、解决发展瓶颈问题非常值得关注。深圳春风劳动争议服务部是一家接受境外劳工公益组织资助的中国NGO，该组织负责人张治儒告诉《环球时报》记者，很担心明年1月新法实施后的资金来源问题。王治儒说：“新法要求境外非政府组织向当地部门审批并找到业务主管单位，但实际操作中，很多主管单位不愿意承担这些责任。这些没有在国内注册的境外非政府组织将不得不把资金撤出中国，继而给草根民间组织带来影响。”据他介绍，春风劳动争议服务部曾于2015年初停止接受境外劳工公益组织的项目资助，尝试在国内筹款开展劳工公益维权工作，但由于筹款困难，去年10月又恢复了境外劳工公益组织的资助。▲