世界体育发达国家体育公共服务体系的制度创新案例解析及启示

陈 琳(国家体育总局 体育信息中心，北京 100061)

世界体育发达国家体育公共服务体系的制度创新案例解析及启示

陈 琳
(国家体育总局 体育信息中心，北京 100061)

为积极响应习近平总书记提出的“供给侧结构性改革”要求，提高我国体育公共服务的水平，需要学习和借鉴世界体育发达国家的经验。本研究以美、英、德、澳、日、韩6国的体育公共服务体系为研究对象，分析各国体育公共服务体系的特点，每个国家分别选取有代表性的制度创新点进行深入的案例分析，发现各国制度创新具有一定的规律和特点：组建联合工作机构的机构创新、明确指标和目标的计划创新、适度市场化管理和放权的体制创新、开放学校体育设施和充分利用综合性设施的平台创新、面向特殊群体开展差异化分众服务的内容创新、基于前期调查+跟踪评价的数据调查制度创新等。进而提出以完善的计划引导支持制度创新、购买供需匹配的体育公共服务、加快法人化进程发挥民间社团作用、优化购买环节使公共服务落地、提供分众服务满足多样化需求、选择定量定性指标进行跟踪评价等6项适合我国现阶段国情的可行性建议。

发达国家；体育公共服务；制度创新；效果评价

公共服务(public service)是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障[1]。体育公共服务的概念是指满足公民体育需求的服务，包括满足公共参与体育运动、观赏体育运动、支持(资金和人员)体育运动的需求。体育公共服务体系是由各级政府体育管理机构、民间体育社团组织、体育教育机构、社区体育组织以及各类相关体育商业组织等共同构建并维护的管理体系和有机的运行体系。体育公共服务体系的构成中包括有形的管理机构和社团组织，包括组织机构间无形的工作链接和运行机制，也包括相关法律法规的制定和执行，以及各级各层各工作环节统一协调的体育公共服务理念和意识。

国内在体育公共服务体系领域的政策和宏观研究较多，虽然也有部分专家学者研究发达国家的改革与制度创新，但是缺乏实践性的案例研究和对相关案例的历史背景、执行情况和效果评价的深入研究，以及通过案例对国外体育公共服务体系制度创新的系统性研究。本研究旨在分析体育发达国家的经典案例，研究各国不同体育公共服务体系下制度创新的特点和发展规律，为我国体育公共服务体系改革提供有益的启示和借鉴。

1 世界体育发达国家体育公共服务体系类型

各国体育公共服务体系的制度创新是在不同的制度背景下进行的，制度创新的方式和意义与各国体育公共服务体系的组织结构和运行机制密切相关。体育发达国家体育公共服务体系大致可分为以下几种类型(表1)：

表1 主要体育发达国家体育公共服务体系组织机构特点

1)社团主导型，如美国、德国。特点是中央政府除对体育社团给予一定的经费支持外，不设立专门的体育管理机构，基本不干预体育的管理事务，充分保证体育的自治地位，国家体育政策的制定和实施、体育资源的配置以及体育管理工作基本由体育社团承担。这类国家体育公共服务体系的制度创新非常灵活，注重效率和效果，市场参与度较高。如美国的《体育教育拨款计划》是与体育用品制造商协会合作，而德国的《第二大道计划》是与俱乐部合作。

2)政府与社团结合型，如英国、澳大利亚。特点是国家只设立半官方的体育行政管理机构，如英格兰体育理事会，负责全国的体育预算，而大量具体工作由体育社团承担。这类国家体育公共服务体系的制度创新注重社会公平，地方政府和服务主体有很大的主动权。如英国的学校体育协调官一人担当着体育设施、体育培训、体育活动的全面管理工作，而澳大利亚在全国范围内实施《国家自行车战略》，各州政府和体育社团积极参与。

3)政府主导型，如日本、韩国。特点是中央政府设置专门的体育主管机构，在体育政策的制定和实施以及体育资源的配置上起主导作用，政府为主要出资人推进各项工作的开展，部分具体的事务性工作由社会团体承担。这类国家体育公共服务体系的制度创新周期较长，政策稳定。如日本文部科学省经过多年研究决定将体育指导员相关工作下放到日本体育协会，保障了社会体育指导员制度的平稳过渡，而韩国文化体育观光部将与韩国大众体育协会合并，社团组织政府化的制度创新非常值得关注。

不过，上述分类也是相对的，即使是社团主导型的国家，政府在体育公共服务职能中也发挥着相当重要的作用，只是参与程度和参与机制有所不同[2]。而政府主导型国家，社团组织在体育公共服务职能中所发挥的作用已越来越大，呈政府逐步向社团放权的趋势。

2 世界体育发达国家体育公共服务体系的制度创新案例与解析

由于世界体育发达国家体育公共服务体系的形式不同，因此，各国在进行公共体育服务时所采取的制度创新方式也各有不同，不同体育公共服务体系下制度创新的要素和方向也各有不同。以下每个国家分别选取最具代表性的制度创新案例加以解析。

2.1 美国：政府与体育用品制造商协会合作购买服务——《体育教育拨款计划》

美国国会于2001年通过了美国体育用品制造商协会发起的《体育教育拨款计划》，主要向学校和社区组织购买那些为青少年提供的高质量的体育教育和体育锻炼活动。制度创新点在于政府出资，协会是二级管理者，企业是硬件提供者，学校和社区是公共服务的直接提供者[3]。对1 400名学生的一项调查表明，学生们每周参与中高强度运动的时间比项目实施前增加了16%，其中4年级学生的健康水平提升了39%。

2.2 英国：政府授权专人协调体育资源——《学校体育协调官制度》

苏格兰地区因政府削减教育预算，体育教师减少了60%，在此背景下，推出了《学校体育协调官制度》。该制度是要求每个中学任命一位体育教师为学校体育协调官，每周只有1～2天的教学任务，其主要职责不是教授体育课，而是负责协调各方资源，包括与地方政府、体育协会、竞技团体、志愿者组织保持联系和相互合作，及时补足体育教练和管理员的空缺，促进该校体育俱乐部活动的顺利开展。苏格兰在制度实施2年后的抽样调查结果显示：389所中学中有278所任命了学校体育协调官，参与学生人数从2 058人(占20.8%)增加到了3 397人(占34.3%)，增长了65%[4]。

2.3 德国：政府整体购买俱乐部为载体的公共服务——《第二大道计划》

《第二大道计划》是原西德体联1959年就提出的一项大众体育发展计划，使体育人口比例从1960年的18%迅速增长至1988年的68%。特点是以最基层的体育俱乐部为切入点，由中央政府制定具体的俱乐部发展计划和活动内容并推广。例如专门针对女性、老年人、残疾人和普通市民设计健身课程计划、指导员配备计划和俱乐部发展计划[5]。

2.4 澳大利亚：政府非体育主管部门提供体育公共服务——《国家自行车战略2011—2016》

2011年11月，澳大利亚各州基础设施与交通部长联合发布《国家自行车战略2011—2016》，规划和建造基础设施，宣传推广自行车运动，目标是2016年自行车运动参与率翻番[6]。2013年7月，澳大利亚基础设施与交通部发布《步行、骑行和公共交通》，各州及地区政府和社会团体也相继推出了各具特色的自行车计划，如《创造空间计划》《健康空间计划》《行人网络展示计划》《澳大利亚自行车计划》《心脏协会步行计划》《智慧交通计划》等。

2.5 日本：政府职能下放给体育社团——体育指导员培养制度改革

日本的体育指导员制度实施了30多年，过去是由文部科学省委托日本体育协会负责管理运作，2005年，文部科学省将所有体育指导员相关事务的管理职能全部剥离，全权交给日体协独立管理，日体协不需要向文部省提交审核即可自主决定体育指导员类别的增减、调整，培训课程的设置，考核办法以及派遣办法等[7]。体育指导员人数从2004年年底的109 600人增加到了2014年10月的432 688人，几乎翻了2番。2004年文部科学省曾提出到2014年将体育指导员人数增加至380 000的目标，实际上，该目标在2012年便提前实现[8]。

2.6 韩国：调整体育主管机构适应体育发展需要——政府机构改革

1981年汉城申办奥运会成功，同年11月又成功获得1986年汉城亚运会的主办权。当时韩国只有一个民间体育机构——大韩体育会，1982年成立体育部，下设奥组委。1990年体育部改名为体育青少年部，1993年并入文化部，目前是文化体育观光部下属的体育局。如今，韩国文化体育观光部又拟将社团性质的大韩体育会和韩国大众体育协会合并，目的是为便于向公众提供全方位的体育公共服务。

3 世界体育发达国家体育公共服务体系制度创新的特点

虽然各国的制度创新是建立在不同的体育公共服务体系之上的，但研究分析各国案例(不仅限于上文中的代表性案例)发现，不同体育公共服务体系国家的制度创新具有相似的特点和规律。

3.1 政府组织机构创新：组建联合工作机构

随着经济的发展，公众需求的多样化，体育公共服务职能早已不是一个体育主管部门就能够完成好的工作，必需多部门协同作战。体育发达国家通过组建体育联合办公机构强化体育公共服务职能。日本《体育基本法》第30条规定：2012年，由外务省、文部科学省、厚生劳动省、经济产业省、国土交通省、观光厅、环境省7省厅联合组成“体育推进会议”。东京申奥成功后，体育界呼吁成立全国体育主管机构——体育厅，对全国的体育事业进行全盘规划和管理[9]。英国由文化传媒体育部部长、四大区地方政府体育主管部门的部长和四大区体育理事会主席组成了“体育内阁”，每年开2～3次会议，负责确定国家体育政策、发展目标，实施宏观监控。韩国目前正在讨论将韩国文化体育观光部与大韩体育会和韩国大众体育协会这两家体育社团合而为一。

3.2 体育政策计划创新：明确指标和目标

发达国家在宏观政策法规中不断提出明确的新的体育设施建设的指标和目标，通过政策性文件的形式予以制度化。1)设立了较多的可以量化的指标，便于检验实施效果；2)政策目标和国民个人利益息息相关，为国民所关注和理解。以体育设施建设为例，美国《健康公民2000 年》把社区体育设施数量作为重要指标，目标是到2000 年，每10 000人的社区要建一英里野营、自行车或健身路径；每2.5万人要建一个公共游泳池，每1 000人要建4 英亩开放的休闲公园[10]。《英国体育框架》设定每年要使体育人口数量以1%的速度增长，英国社区体育中心基本标准要求每25 000人的社区需建设一个能开展17 个体育项目的综合性体育中心[11]。

3.3 政府购买服务体制创新：适度市场化管理和放权

在政府职能转变过程中，过去单一由政府供给的局面已被打破，放权松绑是公共服务体系改革的大方向，政府购买服务是大势所趋。美国的《体育教育拨款计划》和“学习冰雪运动月”活动是政府从企业购买服务的成功案例[12]，日本体育指导员管理体制改革是稳健型放权的成功案例。韩国正在尝试将文化体育观光部这一政府机构与大韩体育会和韩国大众体育协会这两大体育社团整合为一个机构，完全打破“政府”与“社团”之间这条界限，这一制度创新将成为体育公共服务体系的重大实践，如果成功，一方面维护了中央政府的决策权和管理权，另一方面也是政府放权的另一种新模式。

3.4 体育公共服务平台创新：开放学校体育设施、充分利用综合性设施

即使在体育发达国家，单单靠政府提供的公共体育设施也是无法满足所有人需求的。为弥补公共体育设施的不足，各国进行了许多尝试和创新，比如开放教育机构的体育设施。日本早在1976 年就颁布了《学校体育设施对外开放令》。20世纪90年代日本公立中小学体育设施的平均开放率已超过60%，如今已高达98.3%[13]。日本学校体育设施开放由地区体协统一管理，居民以俱乐部为单位使用设施，保证了学校体育设施向社会开放的有序性和高效率。韩国在2015年选定了180所学校对公众开放体育设施，每月最少开放96 h以上。公园也是体育发达国家开展大众体育活动的重要场所之一。比如美国的州公园和国家公园每年分别约有7 亿与1.76 亿人次用来进行各类户外体育活动。

3.5 体育公共服务内容创新：面向特殊群体开展差异化分众服务

特殊群体不是市场消费主体，在政府购买服务清单里市场最不活跃、竞争最弱，需要政府牵头并持续投入。英国《伦敦妇女体育年计划》在2002年举办了60场女孩子和60场妇女体育巡回比赛，培训女教练员，奠定教练员人才基础。澳大利亚布里斯班《黄金体育计划》以50岁以上中老年人为目标群体，通过体育培训吸引老年人，开发了多种特色体育活动[14]。韩国国民生活体育会2014年发起的《幼儿体育活动计划》派出专职体育指导员到120所幼儿园，普及幼儿体育项目，并培训幼儿体育专职教师，开展幼儿体育教育研讨会，该计划还能够带动家庭成员的体育兴趣。

3.6 基于数据调查的制度创新：前期调查加上跟踪评价

体育发达国家对待体育公共服务体系的制度创新大胆而慎重，为保证新政策目标体系的科学性，前期调查必不可少，可谓“磨刀不误砍柴功”。美国《健康公民2000》公布前，从1985 年起逐年对国民体育现状进行调查(样本量为4～10万人)，1986年建立筹划指导委员会。在一系列大规模论证会后，最终才在2000年公布了长达700 页的《健康公民2000》。英国体育理事会于1972年首次对20 000名16岁以上成人体育活动现状进行调查，此后每2年作一次跟踪调查，在此基础上于1991年颁布了发展规划——《90年代体育：迎接新挑战》。后续跟踪评价也必不可少。如前西德实施《黄金计划》期间，每4 年对该计划的实施状况进行一次调查，并确定新的实施目标。日本文部省每2年发布1次体育现状调查报告，进而调整《体育基本计划》中体育设施和体育人口的发展目标。美国各州建有《健康公民2000》的目标管理数据库。

4 世界体育发达国家体育公共服务体系制度创新对我国的启示

世界体育发达国家体育公共服务体系制度创新为政府实施体育公共服务产生了极好的效果，这也给我国带来了诸多启示。我国政府理应在体育公共服务体系方面进行诸多制度创新，从而为大众提供更多更好的体育公共服务。

4.1 在制定具体计划时应引导制度创新

体育发达国家制定宏观体育发展计划时充分鼓励和引导体育公共服务的改革创新。如美国《体育教育拨款计划》、英国《志愿者支持计划》、澳大利亚《国家自行车战略》等，目标明确，针对性强，有非常详细的实施细则。我国2014年颁布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见(简称46号文)》明确了体育产业的发展方向和指标目标，但改革不能一刀切，一项法规不可能适用于全国。建议在修订《全民健身计划》时颁布具体可行的项目计划，细化改革方案。

4.2 在购买体育公共服务时应建立灵活制度

政府购买体育公共服务供需匹配是关键，因此，购买主体、渠道和方式应灵活。建议我国社会体育指导员的培养和管理可以向事业单位和社会团体购买；公共体育设施的运营可以向有经验和实力的企业购买；老年体育、妇女体育的组织建设和活动开展可以向非营利性的社会团体以及企业购买；在网络等新媒体下开展起来的体育活动的组织管理可以向创新型企业购买。为避免腐败，政府需对向企业购买的服务制定严格的管理制度。

4.3 在出台相关政策时应加快民间社团法人化进程

日本的文化和社会背景与我国相似，许多制度创新更易于我国借鉴。日本《非营利性法人法》以法律形式为民间体育社团提供了保障。建议我国政府出台相关政策，加快民间社团法人化进程，从政府角度对其加以定位，鼓励其向着健康的方向发展。为保障政策的实施，建议简化手续，多部门协同配合，审批(备案)管理权下放到基层主管部门，降低门槛的同时分级分类对民间社团给予指导和扶持，使法人化的法规政策真正落到实处。

4.4 在进行公共服务采购时应优化公共服务购买环节

体育发达国家体育公共服务制度创新有一个共同的诉求，即减少和优化购买环节。如美国的《体育教育拨款计划》是借助体育用品制造商协会购买性价比最高的体育器材，英国的《学校体育协调官制度》则在每个学校指定一名专职人员全权负责。建议我国政府购买体育公共服务时减少中间环节，提高服务效率。同时从直接提供服务的社团或企业的角度思考，使各个主体都找到发挥创造性的空间，使制度创新具有源源不断的动力。

4.5 在满足国民多样化需求时应制定分众服务计划

体育公共服务的制度创新旨在更加公平、惠及更多公民，发达国家除青少年外也特别关注妇女、老人、幼儿的需求，制定有专门的计划。如德国的《50岁以上老年人健身组织网络计划》、英国的《伦敦妇女体育年》活动、韩国的《幼儿体育活动计划》等。结合我国地域差别大、城乡差别大的国情，建议政府充分调查国民的多样化需求，包括场地需求、项目需求、时间需求、技术需求、组织需求等，制定多样化的体育发展计划。

4.6 在进行效果评价时应建立制度创新效果评价体系

对制度创新的效果评价既为政府决策提供参考，也满足了公众的信息需求。如英国2003年发布的《地方政府国家采购战略》、2006 年制定《公共服务行动计划》等都对政府购买公共服务制定了明确的指标和标准。建议我国在体育公共服务制度改革进程中重视效果评价，一方面要进行数字对比，定量评价，另一方面为了避免悲观放弃和盲目乐观，要进行全面综合的评价，包括设施质量、参与感受、体育项目的粘着度、组织的可持续性、环境保护等多维度、多指标的综合测评。

5 结语

面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源不断增加的趋势，为提高全社会资源配置的效率、提高体育公共服务的质量、扩大体育公共服务的范围，世界各国都在体育公共服务体系方面进行了大胆的制度创新。虽然各国的体育管理体制不同，但对各国制度创新的案例进行深入分析后可以发现：各国政府鼓励体育公共服务体系的制度创新，并制定了相关的法律法规加以保障；各国的制度创新趋于向社会放权，如日本的社会体育指导员培训工作；政府购买体育公共服务的渠道更加灵活，比如企业、俱乐部、社团；政府购买体育公共服务的环节趋于减少，比如英国的学校体育协调官制度落实到每一位具体的责任人；各国对制度创新的效果评价更趋标准化，选择量化指标进行跟踪调查。总之，制度创新的目的是使政府、社会、市场三方各自发挥优势，共同提供更加科学、合理、高效的体育公共服务。我国在法规政策制定、组织化建设、运行机制调整、服务意识构建等方面还有很多工作要做，发达国家的经验值得学习和借鉴。

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[8]下村博文.2013年初感言.[R/OL].[2013-01-29].http://www.mext.go.jp/b_menu/daijin/detail/1330255.htm.

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[13]文部科学白書[R/OL].[2013-07-01].http://www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/html/hpab201301/1338525.html.

[14]DOSB bleibt auf Wachstumskurs：27，775 Mio.Mitgliedschaften [EB/OL].[2010-05-05].http://www.welt.de/print-welt/article669822/Flughafen-bleibt-auf-Wachstumskurs.html.

责任编辑：刘红霞

Case Studies and Implications of Institutional Innovation of Public Sport Service Systems in Main Countries Advanced in Sport

CHEN Lin
(China Sport information Center，Beijing 100061，China)

In order to respond to the “Supply-side Structural Reform” proposed by President Xi Jinping，we should promote the development of public sport services systems in China and learn from the experiences of the developed countries.Focusing on 6 countries including United States，Britain，Germany，Australia，Japan and South Korea，this paper analyzes the characteristics of public sport service systems in developed countries.For each country，representative system innovations have been selected to carry out case study.Some rules and features have been found in the system innovations in these countries，e.g.the institutional innovations of forming a joint working mechanism，the plan innovations of clarifying indicators and targets，the organization innovations of appropriate market management and decentralization，the platform innovations of opening school sport facilities and taking full advantage of comprehensive facilities，the content innovations of carrying out differentiated services for special groups，and the survey innovations of tracking data and conducting evaluations based on preliminary investigations，etc.On this basis，the following six feasible suggestions for the public sport service system innovation suited to China’s current national conditions have been proposed.We should support system innovations by complete plans，purchase public sport services in line with demands，speed up the legal process to make full use of social organizations，improve the purchase links to make public services practical，provide differentiated services to meet diverse needs，monitor and evaluate the effects by use of quantitative and qualitative indicators.

developed countries；public sport service；institutional innovation；effect evaluation

2015-12-16；

2016-03-10

国家体育总局体育哲学社会科学研究一般项目(项目批准号：1979SS14010)。

陈 琳(1973—)，女，副研究员，硕士，主要研究方向为体育信息。

G80-053

A

1004-0560(2016)02-0026-05

◀体育人文社会学