基层协商民主推动下的村级党组织领导方式研究

摘 要： 临海市探索建立的基层民主协商议事制度，基层协商民主的制度化倒逼村级党组织调整领导方式。调整村级党组织领导方式的关健是正确处理村两委关系。围绕基层民主协商议事制度设立的“五定”推动法，是针对村两委关系五种类型提出的，能够有效推动村两委关系向着协商共识型转变，从而推进村级党组织领导方式的转变，提高基层党组织的领导力、公信力和凝聚力。

关键词：基层协商民主 村级党组织 领导方式

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）05-0352-02

我国经济社会发展进入新常态，发展速度换档，社会矛盾凸显，群众诉求多样，改革进入攻坚期。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。越是改革攻坚，越需要干部清正、政府清廉、政治清明；越是政治清明，越需要体察民情、整合民意、发扬民主。只有发扬民主，才能凝聚合力、激发活力、消除阻力。以民主协商为核心的社会主义协商民主唯有在基层广泛开展，让基层群众在协商议事中凝心聚力，尽快提高基层干部群众的民主素养，我们的协商才能更加主动，决策才能更加优化，治理才能更加有效。大力推进基层协商民主，转变基层党组织的领导方式，就是摆在我们面前的一个大课题。

一、協商民主理论与领导方式理论的内在联系

1.协商民主理论

二十世纪八十年代，西方学术界许多学者开始关注和研究协商民主。对于协商民主的内涵，不同学者有不同的解释，一是以米勒为代表的认为协商民主是一种决策形式，二是以乔·埃乐斯特为代表的认为协商民主是一种治理形式，三是以科恩为代表的认为协商民主是一种组织形式。二十一世纪初，国内学术界也掀起了研究热潮，笔者比较赞同中央编译局陈家刚博士对于协商民主的内涵概括，即“协商民主意味着政治共同体中的自由、平等公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。”[1]

2.领导方式理论

领导方式是指领导者在领导过程中对被领导者采取什么样的态度，是领导者的行为模式。笔者认为主要有三种：专制型领导方式、放任型领导方式、民主型领导方式。其中，民主型领导方式主要特点是：所有的政策是在领导者参与群体讨论决定的；分配工作时尽量照顾到个人的特长，下属对自己的工作有较大自由选择性和灵活性发挥；决定工作时大多采用请求、商量、建议、鼓励、协助的形式而不是命令的方式，从而与下属缩短了心里距离。

3.协商民主理论与领导方式理论的内在联系

协商民主理论的核心意涵就是通过对话、讨论、交流、沟通、协商，实现思想观念转变，最终达成共识。领导方式理论中的民主型方式，就是通过商量、建议、请求及鼓励、协助，注重营造民主平等氛围，达成组织目标的实现。他们之间有着内在的联系，主要体现在作风民主、观念平等、态度理性。所谓作风民主，就是协商主体或领导者都善于发挥民主，虚心听取他人意见。所谓观念平等就是协商主体或领导者在观念上都认为面对各自的对象，拥有平等的人格，拥有平等的表达权，双方不管在形式上还是实质上都是平等的。所谓态度理性，就是不管是协商主体还是领导者，还有其它参与者，在听取了他人的意见、建议后，能不断修改自身的意见、建议，同时接受其他参与者对自己意见、建议的批判性审视，以达成公平、合理的结果。这些内在的联系使得在推进基层协商民主的时候，村级干部也在接受着民主理念的教育，切实推动着领导方式和工作方式的转变。

二、基层协商民主倒逼村级党组织调整领导方式

1.临海市开始了基层协商民主的制度化探索

2014年4月，临海市委大胆创新，先行先试，选择白水洋、括苍、沿江三镇展开试点，探索建立基层民主协商议事制度，他们从基层事务性协商这一实际出发，把协商分为决策性协商、执行性协商、调处性协商、监管性协商四大类，按照“简洁实用、便于操作”的要求，搭建基层民主协商议事会议、圆桌会商、网络互动等三大平台，建立梳理重大议题、收集相关议题、确定协商议题的民主提事机制，拟定协商方案、做好商前调研、组织协商活动的民主议事机制，协商结果视情公开、理事过程阳光操作、落实程度及时通报的民主理事机制，落实专项监督、开展民主评议、做好解释反馈的民主监事机制等四大机制，来实现基层协商民主的程序化、规范化、制度化发展，临海市的基层民主协商议事制度就是包含民主决策、民主管理和民主监督的一项基层治理制度。

2.基层民主协商议事制度倒逼村级党组织调整领导方式

临海市委于2014年月12月9日出台了《关于建立基层民主协商议事制度的意见（试行）》文件，还在2015年的4月和11月召开了现场推进会和经验交流会，大力推进基层民主协商议事制度在全市的落实。既然是市委出台的一项制度，镇村党组织就要严格执行。临海市委系统化地构建民主提事、民主议事、民主理事、民主监事四大机制，按照四大机制去操作，村级党组织就在践行民主协商议事，这就会倒逼着村级党组织调整领导方式，因为村级党组织作为推进基层协商民主的领导者、组织者、实施者，如果不主动更新观念，就难以组织协商议事活动，难以凝聚民心，改善干群关系，难以有效地开展农村工作，解决基层存在的问题。可以说，临海市基层民主协商议事制度也为村级党组织调整领导方式奠定了制度基础。

3.临海市实践表明基层协商民主能够有力推动村级党组织调整领导方式

经过近二年的实践，临海市基层民主协商议事制度越发显示出强大的活力和推动力。村两委在协商议事中收获了相互理解，减少了矛盾隔阂，如临海市某街道某村没有建立基层民主协商议事制度以前，村两委坐不到一起，工作没法开展，村民也极不信任。市委推开协商议事制度后，看到邻村协商的有模有样，市里的多个重点工程都通过协商达成一致，村书记下定决心，把市里的绿道工程作为议题，从第一轮的不相信，到第二轮的坐下来商量，到第三轮形成初步意向，到第四轮达成共识，村两委在协商中相互理解、分工合作，群众看到后也相信他们愿意做事，给予大力支持，从此基本扭转了村两委不团结的局面，现在他们工作有商有量，村里工作有序开展。

三、正确处理村两委关系是调整村级党组织领导方式的关健

1.村两委关系的分类

随着基层民主政治建设的推进，新时期村两委关系也出现了一些新情况，笔者实地走访部分镇村干部，认真听取和梳理了他们的看法，对村两委关系进行了分类：

一是协商共识型。表现为村党组织有很强的领导能力，但遇事与村委员商量，善于听取群众意见，完事后上下都给予点赞。

二是统揽全包型。表现为村党组织片面强调领导核心作用，将村里的事务全部包揽下来，不主动与村委会协商，没有发挥村委会的作用。

三是表里不一型。表现为村党支部和村委会表面上和和气气，实际上互相提防，各怀戒心，好事抢着去做，难事推诿扯皮，好话争着讲，责任不敢担当，工作难以配合和协作。

四是各自为政型。表现为村党支部只抓党建，村委会只管村务，分工如分家，工作“两张皮”。对村里的重大问题，不研究，不通气，遇事各说各的，各干各的，基至互相拆台，形不成共识和合力。

五是自我独大型。表现为村委会排斥党组织的领导，片面强调村民自治功能，村里工作不向党组织报告，也不让党组织参与，凌驾于党组织之上，自搞一套，搞极端民主。

2.村两委关系的调查分析

通过对某镇街79个行政村的调查，协商共识型有4个，统揽全包型有38个，表里不一型有23个，各自为政型有6个，自我独大型有8个。协商共识型只有4个，占总数的5%，所以说要真正做到协商共识型是比较不容易的，统揽全包型和表里不一型有61个，占总数的77%，各自为政型和自我独大型有14个，占总数的18%。分析其中的原因，主要是受宗派势力的影响，组团选举产行的后遗症以及基层没有建立有效的民主协商制度的影响。因为我国传统宗族文化根深蒂固，农村的自然村又大多是由有相同血缘关系的宗族群体聚居而逐步发展起来的，人与人之间社会关系严重受制于宗族影响。浙江省第九届村民委员会的换届选举采用组团竞争，大多数村组成了二个及二个以上的竞争团队，由于参与竞选，大家心里互不服气，相互较劲或相互指责诋毁，伤了感情，选后就会留下隔阂，即便是本族的人也会变成意见相左的人，更不要说是不同宗族派性的人。而在农村基层民主政治建设推进的过程中，民主决策、民主管理和民主监督流于形式。民主决策变成村两委的决策，有时成为村主要负责人的决策，真正通过村民代表大会或村民大会决策的不多。民主管理方面重制度建设，轻制度落实。民主监督说些不痛不痒之事，走走过场，时间一长，群众自然就失去信心，无心参与，民主决策、民主管理和民主监督的作用远没有发挥。

3.协商共识型村两委的剖析

浙江省评选千名好书记，临海市入选了16位，笔者对这16位好书记的村两委班子进行了走访，了解了村党支部的领导方式，在群众中的威信，在社会上的影响力和凝聚力，让我强烈感受到他们的人格魅力和领导能力。他们带领的村两委都是协商共识型村两委，明显表现出“三力”特点，那就是班子领导力强、清正公信力高、社会凝聚力大。如孔先顺书记所带领的涌泉镇梅岘村班子，他们秉公办事，民主决策，围绕经济抓党建、抓好党建促发展，立足做强柑橘特色农业，力推桔树的高接换种，建设桔园抗旱灌溉系统，完成柑橘园区道路拓宽硬化、柑橘交易市场等民生工程，“梅尖山”牌无核蜜橘被评为农业部无公害农产品和绿色食品，全村柑桔种植面积达2400多亩，年销售额550万元；先后引进5家企业，建成村民中心、休闲公园、文化俱乐部等设施，促进全村经济社会的快速协调发展。该村被评为浙江省先进基层党组织、省全面小康建设示范村，其个人曾被评为全国劳动模范，获2014年度浙江省新农村建设带头人“金牛奖”。

四、基层民主协商议事制度有效推动村级党组织调整领导方式

1.围绕基层民主协商议事制度设立的“五定”推动法

临海市委建立基层民主协商议事制度，为有效推动村级党组织调整领导方式提供了制度保障，笔者针对村两委关系的五种类型，围绕基层民主协商议事制度，设立“五定”推动法，进一步倒逼村党组织改变领导方式，改变村两委办事方式，改善村两委关系。

定目标任务，就是对村两委提出年度或一定时期的工作任务，限期完成，主要针对协商共识型村两委。这种类型的村两委，班子内部就有较浓的民主氛围，会根据上级的任务，展开协商，然后分头落实，确保目标任务的完成。

定协商机制，就是确定目标任务后，要求村两委执行协商议事制度，主要针对统揽全包型村两委。这种类型的村两委，主要是村党支部不与村委员协商，包揽村级事务，定协商机制就是促使村党支部转变领导方式，与村委员就村级事务展开协商，从而完成目标任务。

定职责公开，就是根据确定目标任务，把通过协商的村级事务落实到村两委班子成员，明确责任人、完成时间，向村民公开，主要是针对表里不一型村两委。这种类型的村两委，主要是推诿扯皮，把协商需要落实的事务明确到班子成员，让全村的村民都知道村里协商的事务交给谁来落实的，让大家来监督落实的情况，让村民心中明白谁在做事，有没有做成事，做到公开透明，在以后的工作或选举中，不会被表面现象所蒙蔽。

定暂停履职，就是对没有履行职责或者相互拆台不做事的班子成员，暂停其履行职务，主要是针对各自为政型村两委。这种类型的村两委，他们不商量不通气，各唱各的调，各干各的事，工作不配合，形不成合力，在定目標任务、定协商机制、定职责公开后，村两委还是互相扯皮、互相拆台，对那些没有履行职责的村班子成员，就要暂停履职。

定依法停职，就是对排斥党组织的领导、不参与协商，自搞一套的村委会及其班子成员，要依法召开村民代表大会或村民大会，依法罢免其职务，主要是针自我独大型村两委。这种类型的村两委，主要是村委会片面强调村民自治功能，村里工作不向党组织报告，也不让党组织参与，凌驾于党组织之上，就要依法停职。

2.“五定”增“三力”有效推动村级党组织调整领导方式

在基层民主协商议事制度基础上建立起来的“五定”推动法，使村级工作更加阳光透明，村干部责任更加明确，通过“五定”可以增强“三力”，促使村两委向协商共识型转变，有效推动村级党组织调整领导方式。

2.1 统揽全包型村两委可以通过“二定”增强“三力”

统揽全包型村两委是党组织将村里的事务全部包揽，没有发扬民主，不与村委会协商，虽然定下目标任务，他们能够很好地完成，但是没有发挥村委会的作用。通过定协商机制，村级党组织不但考虑村委员的工作，而且统盘考虑其它组织和代表人士作用的发挥，他们更愿意接受村级党组织的领导，团结在村级党组织的周围，党组织的威信也会更高，“三力”会更强。

2.2 表里不一型村两委可以通过“三定”增强“三力”

表里不一型村两委表面上和和气气，实际上互相提防，做事很少协商，工作难以配合，给他们定下目标任务，他们只会选择性地去做，更不要说高质量地完成，这样的村两委，不但要定协商机制，规定他们必须发扬民主，开展协商，而且要把协商确定的事明确落实到那个村两委成员，明确责任人，规定完成时间，面向社会公开，接受群众监督。这样他们就不好推诿扯皮，干部群众就能看清楚那些干部是真心实意在干事的，心中就有评判标准。这样就能促便村两委坐下来好好商量，明确分工，干事创业。在协商的过程中就能改善村两关系，党组织的领导力会逐步提高，村两委的公信力、凝聚力会更强。

2.3 各自为政型村两委可以通过“四定”增强“三力”

各自为政型村两委不研究，不协商，不通气，各干各的，给他们定下目标任务，就很难完成，对于这样的村两委，首先要让他们明白定暂停履职的规定，完不成目标任务，会被停止履行职责，从而迫使他们去按协商机制开展协商，再把协商确定的事明确落实到那个村两委成员，明确责任人，规定完成时间，面向社会公开，接受群众监督。在这样的磨合过程中，改善村两委分工如分家的现状，减少互相拆台，逐步形成合力。这样来慢慢增强班子领导力、清正公信力和社会凝聚力。

2.4 自我独大型村两委可以通过“五定”增强“三力”

自我独大型村两委是村委会片面强调自治功能，自搞一套，不接受党组织的领导，给这样的村两委下达目标任务，如果村委会能够接受上级部署的工作，也许能较好地完成；如果不想接受上级部署的工作，他们就会推进诿。至于村里的重点工作、民生实事，对他们有利的或困难不大的，他们会争着去做，有困难的就会掂量着做。这样的村委会，首先要让他们明白如果坚持自搞一套，就会被停止履行职责；如果拒不悔改，就会依法启动免职程序，停止其履行职务。从而迫使他们去按协商机制开展协商，在这样的高压下，逐步消弥村委会与党组织的矛盾，来慢慢增强班子领导力、清正公信力和社会凝聚力。

参考文献

[1]陈家刚.协商民主：概念、要素与价值[J].天津市委党校学报，2005年03期

[2]冯志光.推进基层协商民主要转变村级党组织领导方式[DB/OR]. 求是网，2 014年8月25日

[3]李仲彬.領导干部要善于协商[N].巴中学报，2010年 1月14日

[4]黄列，吴洪钢.理性宽容妥协是协商民主的核心内涵[J].江苏省社会主义学院学报，2014年02期

作者简介：葛迎春（1967-），女，临海市委党校，高级讲师，研究方向：基层协商民主。