推进院校学员旅依法从严治军的实践与思考

吕一品 王梦雨 胥迪文

中图分类号：G641 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）05-0330-02

院校实行学员旅模式管理，是在人才培养过程中贯彻习主席关于国防和军队建设重要论述，落实战斗力这个唯一的、根本的标准、实现院校教育向部队靠拢的重要举措。为进一步深化学员旅模式改革，提高学员旅管理正规化水平，必须把依法从严作为根本方法，从制章定规、依法施令、体系完善等方面，不断提高法规制度的可行性，军法与军令的统一性，法治体系的落实力，持续培养法治思维、明细法治任务、健全法治机制，把法治信仰、法治能力、法治方式在建旅治旅中真正确立起来。

一、以上率下确保标准落实，打牢“制章定规”这个基础，着重突出法规可行性

依法从严，不仅要有法，更要有良法，不仅要有上位法，更要有下位法，不然就会出现穿着“法治”的衣干着“人治”的事的现象。学员旅作为基层单位立法建设的主要工作，就是在牢固树立战斗力标准的前提上，严格按照各种上位法的精神与要求，科学、合理、细致的制定、完善各项规章制度，为法治管理提供法律保障，打牢“制章立规”这个基础。

1.坚持战斗力标准，科学、细致立良法

法同时具备目的性价值与工具性价值，工具性价值服务于法的目的价值的实现。依法从严，其目的在于把战斗力标准在部队各项工作中牢固的树立起来，有效的提高部队的战斗力，其表现在于通过各种条令规定调整军人工作生活中涉及的各项关系，使之正规有序。旅队管理在实际运行过程中，有些时候对《纲要》、《条例条令》等指导基层工作的规章制度学习不深、领悟不透，对以往经验、成绩过于依赖、过分信任，错误的把特殊个例作为普遍规律，在旅队管理过程中制定出一些土规定、土办法，损害了规章制度的权威，削弱了自身的威信，对战斗力培育产生不利影响。学员旅制章定规，首先必须与上位法保持一致，坚持战斗力标准这个主线，维护官兵凝聚力，提高部队战斗力。要始终把贴近部队、贴近实战作为原则，在“天天练”等训练安排上不搞形式、不走过场，在战备设置上注重实用、追求效率，把官兵有限的精力用在战斗力生成的刀刃上。其次要注重立法的科学性，要透过现象看本质，深刻剖析现象背后的内因，不能凭借主观臆断定规矩。要以人为本重视管理科学，不能仅凭借老经验、老办法，还要注重吸收借鉴外国军事院校相对成熟的法治经验。再次要注重细节，旅队法规作为学员生活学习行为的基本规范，只有从细、从小，才能具备可操作性。要尽可能的让官兵各个行为都能在规定中找到依据、找准参照，进一步缩小自由发挥的空间。

2.坚持权责一致，统筹、协调立良法

基层法规制度应该组成一个严密的网络，不能单打独斗、各自为战。一个良好的法律体系，必须明确各级在法治管理中的权限与责任，做到上下一致、部门统筹、左右协调。学员旅的定规立制，一是要明确各级权责。例如关系到学员入党评优、毕业分配、处分处罚等核心利益的规则与程序由学院进行设计规定，旅级统一行动与统一标准等必须由旅机关细化标准、统一制定，而连队日常活动、内部关系等自身事务可在符合上位法规定的基础上，经审批自行制定，努力做到不越权、不推卸。二是要加强顶层设计，各级在明确责任的基础上，立法方案应突出系统性、整体性、底线性的特点。由学院统筹规划与学员管理相关的立法事项，按部就班、分门别类的做好立法工作。三是要做好左右协调，机关不能只从自身工作角度出发而不考虑实际运行中可能存在的现实问题，避免教学管理两条线、勤务科研相冲突的现象。

3.坚持程序正义，按规、有序立良法

程序是规章制度产生并生效的流程，合理的程序是良法形成的必要条件，相反如果程序不被执行或遭到破坏，就会对法律的价值产生较大影响，通过法治想达到的目标就难以实现。在实际制章立规的过程中，一些干部习惯于独自坐在办公室里闭门造车、奇思妙想，个别领导笃信个人权威不遵循议事规则，直接导致了制定出来的规定主观意识浓厚，偏离战斗力培育主线、脱离基层管理实际，有时甚至会损害学员的正当权利，久而久之会造成宽严失序、松紧失当的后果。为进一步维护规章制度的严肃性、权威性，充分发挥法治对战斗力生成的保障作用，必须对规章制度制定的程序进行明确。一是旅党委讨论草案，由党委牵头制定规章制度的具体内容，形成规章制度草案。二是广泛征求意见，通过座谈会的方式，邀请或抽取相关领域的专家、学员、干部对草案进行评议，利用网络信息平台或其他方式将草案公开接受干部、学员质询，及时对草案中不合上位法、不符合实際的地方进行调整。三是报请学院党委审批，将修订后的草案交由学院党委审批备案，对审批通过的规章制度可予以执行，对审批不通过的规章制度继续进行修订。立法程序看似费时费力，实际上却是提高立法效率、确保立法质量，最有效发挥法律规范作用的途径。

二、从严从细扎紧法制藩篱，突出“依法施令”这个关键，着重增强法令统一性

在学员旅法治管理的实践过程中可以发现，很多情况下基层干部在实施管理的过程中分不清法与令的区别，还存在靠命令、等指示，守着规矩不作为，抛开规矩乱作为的现象。学员旅管理方式向法治化转变，必须划分清楚法律与命令的界限，必须规范命令出台的程序，必须严肃对命令效果的监督，从制度上规范命令运行的过程，把权力关进制度的笼子，维护军令的权威性。

1.区分内涵范围，明确军令职责任务

法与令，作为两种具有刚性约束力管理工具，如果相互配合可以有效解决问题、增加效率，如果相互矛盾就会产生冲突、造成难题。学员旅依法从严治军，重点在于“治”，通过军队各级的各项法律制度来实现，但并不能完全回避“令”的作用。必须通过法来治理，通过令来指挥。利用法的规范与约束作用，实现学员连建设的统一化、正规化，最大程度确保部队战斗力的培育。利用令的指挥能动作用，有效的解决规章制度未涉及到的问题，确保学员连在执行任务或行动中保持高度一致、步调协调。必须靠法运行，靠令行动。在涉及部队具有规律性、规范性的管理活动中，要充分依靠各项规章制度，例如一日生活制度、战备物资管理等，要避免命令对正常工作的影响，增强稳定性。而在执行任务或组织训练的过程中，则要在规章制度的基础上执行指挥员下达的命令。必须区分情况、区分时间，规章制度一定程度上是对过去成功经验的总结归纳，当战时或执行重要任务的情况下，有时会遇到前所未有的新问题，这时就要靠军令对所属部队进行领导，有效的解决各种问题。

2.做到有法有据，规范军令下达方式

军令如山倒，在部队管理中，命令一旦下达就具有必须执行的刚性。如果命令的下达过程不规范、下达的依据不充分，就会让命令成为人治的借口，从而出现偏离战斗力培育主线，扰乱基层管理的乱象。在学员旅实际管理过程中，个别干部为追求表面上的管理效果，对上级的有关规定进行层层加码，以命令的形式干扰学员正常的权利的行使，实际上形成一种权力任性，引发学员的抵触情绪。命令的下达不同于法规的制定，对实效性要求较高，在学员旅法治过程中，必须发挥民主集中的优势，重大事项按照议事规则经党委讨论集体决定，学员连事务由支委会决定讨论后作出，坚决避免“一言堂”的现象。必须坚持有据下令，每一个命令都必须找到与之相符或者可以支持的规章制度，避免令法相冲突的问题。必须坚持谨慎下令。除非遇战时或重大行动等情况紧急，否则遇事应该先按规章制度办理。如无规章制度明确规定，即可下令行事，坚决避免朝令夕改、一个领导一个命令的现象。

3.严格评价审查，创立军令监督体系

军令在军队法治过程中扮演着不可替代的角色，但不受约束的军令却是扰乱基层法治秩序的重要因素。为了充分发挥军令适应性强、反应速度快的优势，避免不依法施令、随意施令等破坏法治管理的问题，必须对军令进行一定程度的约束。除了在产生和实施过程中坚持一定的程序外，命令下达后对效果的评价以及对命令合规性的审查也构成了依法施令的一个重要组成方面。必须对命令产生过程进行监督，由学院党委采用对参与决策的人员进行口头质询，查阅相关的会议记录，或结合群众反映的方式，对涉及学员核心利益的决策项目产生的过程进行监督审查，必须对命令产生的依据进行调查，及时清理不合法、不合规的命令。必须对相关责任人进行追责，由学院党委牵头有关部门，定期对学员反映强烈的一些基层命令进行集中清理。旅党委每半年组织一次对学员连下达各项命令的抽查分析，對违反相关法规制度的命令予以通报批评，追究相关领导责任。以此增加不合规、不合理命令下达的错误成本，客观上增加各级指挥员对命令下达严肃性的重视程度。

三、由表及里实现深度转变，把握 “法治体系”这个核心，增强法治落实力

法治是一个层层相连、环环相扣的体系过程，法治目标的最终实现必须靠法治在基层的全面铺开、深度落实，形成完善的法治体系。必须推动法治建设，从立法到究责，实现上下对接、环节相连，力争做到法对官兵生活工作各个环节的全覆盖。

1.依法从严的前提，是要完成头脑向法治思维的转向

法治与人治是辩证统一的关系，一方面，法治作为人治的对立面，就是要通过刚性约束对人治中出现的一些不利战斗力生成、损害官兵正当权利的行为进行约束。另一方面，依法治军，主体在人。立法靠人、执法靠人、守法在于人，可以说依法治军离不开人。所以，学员旅的法治实践，首先要完成官兵思维的“法治化”转变。必须加强对习主席依法治军、从严治军的重要理论的学习，深刻领会依法从严对实现强军目标、推动改革进步、解决现实问题的重大意义。必须加强对法规制度的普及教育，不仅要对《纲要》《条例条令》的有关内容进行宣讲，更要对依据上位法制定的旅队相关规定进行解释说明，让各级干部学员不仅做到知法、更要做到懂法。必须培养干部学员对法治的信赖与信仰，做到事事有法做依据，处处有规做保障，不让法规制度只停留在书本里、纸面上。必须利用各种教育宣传手段，发挥新型媒体优势，让学员时刻看得见、想得着，形成法规在身边的良好氛围。

2.依法从严的核心，是要完成工作向法治职能的转变

法治是一个系统工程，任何一个环节的纰漏都会影最终结果。推动旅队法治实践，必须对各级在法治建设过程的任务即责任进行明确。目前旅队法治建设的情况是，各级都具备一定的法治意识，但具体做什么、怎么做并不十分清楚。要区分各级任务，完成从人治向法治的转变，客观上要求学员旅机关的职能、功能发生转变。不能单纯的依靠命令，要把工作重心向建章立制、解释法规、监督执法、审批审核转变。建章立制，就是依据上位法的精神与原则，对旅队工作的细节进行统一与规范。解释法规，就是建章立制时未考虑到的问题，根据有关法律规定进行补充说明。监督执法，就是一方面对营连各级对法规制度的执行情况进行督促纠偏，一方面对营连所下达的命令进行合法性鉴定，另一方面对违规违法行为依法按规进行评价处罚。审批审核，就是对下级上报的各项决定与形成的各种规定命令进行审查批复，确保法规制度在基层的落实。营连两级在法治实践过程中，主要担负起维护法规、执行法规的作用，并有责任将管理过程中发现法规空白之处进行梳理、总结并上报，动态增强法规的可执行性。

3.依法从严的成败，是要完成重心向法治体制的转移

学员旅的管理向法治化的转变，必须在各级任务明确的基础上，注重推动体制机制转变。一是要注重制度方面的完善，必须把旅队法治建设作为旅队工作的重点，将立法流程、军令下达、执法执纪、监督评价的开展方式在制度上确立下来，将具体法治工作责任在规定上明确下来。二是要设立相应的法治机构，或者将法治任务权责分明地分配、落实到相关部门。可考虑在旅一级设立专门的机构，负责对规章制度的起草，对干部学员意见的汇总，对专家意见的征求工作，为党委决策提供法律支持。三是培养专门的法治人才，选拔培养一些对法规制度了解较为深入，或者对法治建设较有经验的基层干部，考虑将其任命为旅队专职的法治工作人员，在专门的机构中负责对现行旅队规章制度的解释与说明，参与规章制度的编写起草过程，保证法治与基层建设相符合与科学规范相一致。