从中石油连续事故浅析辽宁地方政府公共危机管理能力

郭远红 刘莉 王君

摘 要：近年来，由于受到种种因素的干扰，因石油而引发的事故频频发生，给社会及人们的生产与生活造成了不小的伤害。在应对石油连续事故中，要重点发挥政府的公关危机管理能力，采取积极有效的措施将事故带来的影响降到最低。本文结合这几年所发生的事故，重点探讨如何将政府的公关危机能力发挥到最大。

关键词：石油;政府;公关危机;管理能力

2010年到2014年中石油在大连4年内连续发生了8起安全事故，这些安全事故不仅严重破坏了自然生态环境而且造成了惨痛的人员伤亡和巨大的经济损失，造成极坏的社会影响，也成为备受关注的公共危机事件。

2010年7月16日，中石油位于大连保税区的输油管道发生爆炸起火，部分输油管道被烧毁，大量的原油泄漏并污染了附近数百平方公里的海域。初步统计这次事故不仅造成的22330.19万元直接财产损失，还致使1名消防员受重伤，1名消防员牺牲，1名中石油工作人员受轻伤、1名中石油工作人员失踪。

2010年10月24日，中石油的工作人员在拆除“7·16”事故油罐时曾着过火油罐内的残留原油竟又一次着火，3名工作人员在火灾中遇难。

2010年12月15日，距离“7·16”事故着火油罐（103号油罐）仅80米的中石油大连新港储油罐区附近再次发生火灾。

2011年7月16日，中石油大连石化公司厂区内1000万吨常减压蒸馏装置换热器发生泄漏并着火，火灾虽然没有造成人员伤亡但熊熊大火燃烧了6个多小时才被熄灭，造成了巨大的经济损失。事后29名事故责任人受到了行政和党纪处分，14名相关责任人被追究了刑事责任，当时出任中石油董事长、党组书记蒋洁敏也因此受到了警告处分。

2011年8月29日，中石油大连石化分公司储存柴油约800吨的875号柴油罐由于工作人员操作过程中发生静电起火引发爆炸，未造成人员伤亡。

2011年11月22日，因雷击中石油位于金州新区的31、32号原油罐起火。

2013年6月2日，中石油大连石化分公司的一个用于储存焦油等杂料的939号罐发生一起责任事故，事故造成了697万元的直接经济损失并导致2人受伤，2人失踪。事后依照有关规定给予24名相关责任人行政处分，其中3名责任人被依法追究刑事责任。

2014年6月30日，大连岳林建设工程有限公司工人在施工时误将中石油新大一线输油管钻漏，导致原油泄漏，溢出的原油在排污管网的出口处燃起大火，经过消防官兵的奋力抢救被扑灭，幸无人员伤亡。

中石油这几次安全事故引发了一系列的公共危機，从政府的应对行为上分析，辽宁省地方政府具备一定公共危机管理能力，但仍有许多不足之处，具体表现在以下几个方面。

第一，辽宁地方政府制定了较为全面应急预案，启动应急预案较及时，但在应对公共危机上仍缺乏经验，应急预案实施能力不足。2010年7月16日，中石油在大连新港码头的输油管线发生爆炸起火。事故发生后辽宁省和大连市迅速启动了公共危机应急预案，积极展开救援工作。17日，国家海洋局北海分局启动应急机制，成立了海上溢油事故应急指挥部，利用航空遥感、卫星遥感、船舶监视和陆岸巡视等立体化手段对海上溢油进行全天候的严密监视和漂移预测。中国海监船连夜赶赴事故附近海域、国家海洋环境监测中心连夜进行取样监测、中国海监飞机抵达事故海域上空、海洋监测人员连续对海洋环境样品进行采取并开展分析评估……北海分局及时发布监视监测情况，为各级政府应急处置提供可靠依据。[1]

2014年6月30日18时58分，中石油新大一线输油管被钻漏，大量原油溢出并引发明火。中石油发现管道压力异常，立即停止作业并启动应急预案，组织工作人员到现场抢修。消防官兵经过3个小时的奋力扑救终于扑灭大火，幸无人员伤亡。但是这一事故仍然反映出地方政府缺乏预判能力和协调机制，交通管制、疏散人群等应急措施不够及时有效。

第二，辽宁地方政府比较注意总结经验教训并积极开展各种形式的公共危机事故的联合应急演练，但应急培训的专业化程度仍然不够，平时演练广度和深度也不够，难以满足应急救援的现实需要。“7·16”事故发生后，当时的大连市政府秘书长徐国臣表示一定要总结经验教训，确保安全生产。例如大连经济开发区供电分公司与开东供电分公司曾参加了由金州安监局、消防大队、新区应急办等十五家单位联合组成的金州新区燃气管道泄漏事故应急演练。联合应急演练，不仅全面检验了供电员工的快速反应能力和协同作战能力，也进一步理顺了与政府各部门的配合流程，为处理较大的灾害性事故积累了宝贵的经验。在应急演练中发现地方政府的各类专业救援队伍存在布局不合理且人手不足的问题，救援队伍快速集结能力、现场处置能力和协同作战能力都有待于加强。

第三，政府注重风险预防，努力做到危机管理前置，但监管机制不健全安全隐患排除仍不到位。2009年4月，有关机构对中石油在大连的油库进行了环境影响预警评估，评估提示油库罐区的火灾爆炸危险指数等级较严重。各类机电设备集中且操作频繁的原油泵房最容易泄漏和散发油气，如果电气设备不符合防爆要求或者通风不良极有可能发生爆炸。[2]尽管有预警在先，仅1年多的时间爆炸事故就真的发生了，这说明安全隐患并没有很好的排除。

2013年11月安监总局进行了全国范围内的各类管道安全整治，发现很多行业都存在突出的安全生产隐患，如城市燃气和油气输送管线埋藏过浅、安全间距不足、违章占压管线、部分管道老化等。虽然经过多次排查整治但事故屡屡发生，这就不是一个企业或是一个人的问题，而是政府管理的问题了。

涉及油气管道安全的主要监管部门及各部门职责如何划分尚不明确，而且缺乏能够协调多个主管部门的运行机制。在油气管道的安全问题上安监总局希望作为行业主管部门的能源局能够承担更多的安全事故和安全监管责任。而能源局认为其职能是规划全国油气管道，并统筹协调跨省的管道运行，法律没有规定能源局要承担监管管道安全的职能。监管主体的不明确，监管机制的不健全限定了政府的公共危机管理能力。[3]

第四，地方政府在公共危机管理中扮演的角色，各部门承担责任并不明确。政府对城市的管理能力，体现在对城市的发展规划上。可是我们的地方政府，在城市化建设方面缺乏规划性，往往由开发商驱动，或者是企业推动，横向缺乏整体上的大局观，纵向缺乏时间上的连续性，使得地方政府在城市管网的铺设、管理、信息备案等方面都有漏洞。据不完全统计，政府中对地下管线具有管理权的部门有30多个，而且这些部门之间缺少沟通、信息共享机制也不健全。各届领导的管理方法也有较大的差异，地下管网的建设时间上没有连续性，在地域管理上有割裂性，在管理上缺乏协调性，一旦出现地下管网方面的公共危机则难认定政府各部门间的责任。

上海祥诚商品检验技术服务有限公司大连分公司和天津辉盛达石化技术有限公司这两家承包商承担了大连“7·16”漏油事故的主要责任，大连市和中石油只分担了次要责任。在国外的案例中，受害者和肇事者是通过法院来沟通赔偿的，“7·16”漏油事故赔偿方案是大连政府出的，其程序的公正性受到质疑。赔偿程序启动也非常缓慢，事故发生整整5个月，环境评估报告尚未出台，养殖户的赔偿启动缓慢，一波三折，一些养殖户甚至走上了进京上访的道路。[4]中石油和大连市政府经过反复协商事故的赔偿问题达成一致意见：由大连市政府负责油污清理结束后的赔偿工作，由中石油投资在大连的长兴岛建设年产2000万吨的炼油项目和年产100万吨的乙烯项目。由此可见，不但地方政府各部门间的责任没有划分清楚，地方政府与肇事企业之间的责任也不明确。

第五，地方政府在公共危机的事故调查、善后处理等方面尚且缺乏经验，公共危机管理的执行能力不足。“7·16”大连漏油事故发生后，辽宁省政府事故发生后的第3天组建调查组调查事发时的值班人员、操作人员和外籍油轮。调查显示事故原因十分明确，操作人员在暂停卸油后仍继续注入了有强氧化剂的原油脱硫剂造成输油管道内发生化学爆炸，无法及时关闭储罐阀门，原油带着火沿地下管沟流淌，火势一度十分危急，该事故属于典型的责任事故。但在善后处理方面官方的环境评估报告一直未公布，事故责任方中石油甚至没有公开道歉。不只是环境影响评估报告迟迟不能出台，就连泄露石油的具体数量也是众说纷纭，最早流传的漏油量是1500吨，大连市海洋与渔业局对外宣称，海上溢油回收率为92%，共回收11227吨海上石油，根据这个数据，大连附近海域的漏油量约在13000吨左右。但绿色和平邀请理查德·斯坦纳教授在大连的实地调查后认为，海上泄露的石油远不止这个数据。理查德·斯坦纳教授根据漏油回收量和泄漏源头的规模估算，大连漏油量应在6万吨至9万吨左右。

5年之后，2015年6月25日，大连市环保志愿者协会宣称，中石油拟拿出2亿元成立海洋生态专项资金，为“7·16”大连溢油事故埋单。[5]中国没有明确的法律规定如何管理和使用环境专项基金，因此，这笔资金是由地方政府或赔付企业直接或间接操控。地方政府怎样利用这笔资金，能否有效恢复海洋生态，如何接受社会公众监督，如何保障运作方式公开透明这些问题都不明朗。

“7·16”大连漏油事故这一公共危机的赔偿方案主要由大连市政府自己确定的，大连市海洋渔业局曾起草一份初步赔偿方案，2010年年底小范围内征求意见时，将污染海域分为三个等级，预计补偿款不超过5亿元。2011年5月，大连市政府下发市长办公会会议纪要，确定由当地政府承担海事赔付，补偿总额不超过8.76亿元。从未公开环境评估报告、不确切的漏油数量、不明朗的专项资金和迟缓出台的赔偿方案表明地方政府公共危机管理执行能力的欠缺。

第六，在公共危机的管理上地方政府扮演着重头戏，企业和社会组织的力量没有得到充分发挥，地方政府与其他组织之间的合作能力尚待加强。2014年6月30日中石油输油管被钻漏事故发生后，不仅大连市委市政府主要领导第一时间赶到现场指挥，安监、消防、公安、环保等管理部门也迅速组织人员到现场应急处置，疏散附近群众，市政部门全面排查原油流经区域所有涵洞、暗渠、雨水井、污水井。中石油管道公司组织人员对事故溢油进行清理回收。国家海洋局北海分局一位官员解释称，“大连事故发生位置处在黄海区域内的近海海域，善后和修复工作主要由大连市政府自己负责解决，国家海洋部门不掌握这些情况，也不便表态。”[6]由此可见，地方政府在公共危机的应对、善后等方面都起到了主導的作用，而肇事企业以及社会组织都仅起到了辅助作用，地方政府与社会组织之间的合作能力确需加强。

总之，从辽宁地方政府在应对中石油几次事故的行为上看，辽宁地方政府具备了一定的公共危机管理能力但远未达到较高水平，仍有较大的提升潜力。相信随着公共危机管理实践的不断丰富，辽宁地方政府的公共危机管理能力也会日益改善和提高。

参考文献：

[1]竺效.大连油污案受损渔民能否获赔？——拷问环境侵权赔偿法律的救济范围[J].环境保护，2010（23）.

[2]王滢芝.2010水界那些事[J].中国建设信息（水工业市场），2010（12）.

[3]李毅.剖析大连“四年八爆”内因[J].劳动保护，2014（9）.

[4]叶檀.傲慢的中石油刻意遗忘痛苦的渔民[J].经济学人，2010（10）.

[5]叶勇飞.大连油污事件由谁担责？[J].环境保护，2010（18）.

[6]李毅.剖析大连“四年八爆”内因[J].劳动保护，2014（9）.