“海绵热”背后的冷思考

沈立

一座成熟的海绵城市系统建设起来后，既能大大减少建设排水管道和钢筋混凝土水池的工程量，又能有效减少城市内涝造成的巨额损失，经济效益着实不能小觑。

随着海绵城市的概念近年在国内变得火热，各大海绵城市试点城市建设项目的铺开，与其相关的讨论分析也逐渐增多。人们对一件新事物的理解和接受往往需要一个过程，海绵城市建设的背后，有多少难题等待解决？

成本与效益是否协调？

我国仍处于发展阶段，现阶段发展海绵城市是否合理？其经济效益与建设成本是否成正比？不少地区对此仍心存疑虑。

对此，北京建筑大学环境与能源工程学院院长李俊奇表示，建设海绵城市，如果仅从节水方面带来的效益来说，投入似乎并不划算。然而从生态角度，很多地方地下水年年下降，却得不到及时补充，最后枯竭。这种生态的损失几乎是不可逆的，想要修复可能需要投入巨大的人力、物力、财力和上百年的时间。

以北京为例，南水北调工程北京年均受水10.5亿立方米，但每年该地流失的雨水就超过10亿立方米，如能将流失的雨水收集起来回收利用，将在一定程度缓解水资源紧缺的问题。据统计，海水淡化成本约为5元～6元/吨，中水成本约为1.5元/吨，而雨水利用成本仅为0.2元/吨。

在治污方面，目前绝大部分城市并没有雨污分流，雨水夹杂着各种污染物，通过管道、河道直接流入江河湖海，越往后治污成本越高。而海绵城市的建设则倡导将治污的环节前移，从雨水收集的源头开始控制，能大大节约治污成本。

此外，国内城市如今正苦于应对内涝，然而如果现在才来对排水管网进行翻新改造，其成本极高。以美国城市波特兰为例，替换管道升级传统排水系统其预算需要至少250万美元/平方千米，而实施海绵城市排水系统则只需不超过200万/平方千米，管网投入大大减少。

“广州曾做过测算，把市区内现有的排水管网改造一遍，每平方公里大致需要投资一亿元，一般的城市可能难以承受。”中国水利水电科学研究院教授刘树坤在接受媒体采访时如是说。

低影响开发雨水系统的理念不仅适用于新城区的建设，也适用于建成区的改造。旧城区改造可以跟既有建筑节能改造、绿色建筑改建、景观提升和道路改造等项目结合起来统筹安排建设工序，一方面节约成本，另一方面，更可减少动土建设给公众带来的不便，具有很强的实用性。

总体来说，一座成熟的海绵城市系统建设起来后，既能大大减少建设排水管道和钢筋混凝土水池的工程量，又能有效减少城市内涝造成的巨额损失，减少水环境污染治理费用，而且其调蓄设施往往与城市既有的绿地、园林、景观水体相结合，净增成本相对较低。建设海绵城市的经济效益着实不能小觑。

建设资金从哪来？

为了解决建设海绵城市的资金难题，继住建部去年印发《海绵城市建设技术指南》后，财政部又发出《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，明确由财政部、住建部、水利部开展中央财政支持海绵城市建设试点工作，中央财政对海绵城市建设试点给予专项补助，为期3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

按照财政部最初公布的补助数额，16个试点城市建设资金3年总额在150亿元以上，这并非一个小数目。“国家的钱可能解决不了所有问题。”谈到中央财政的专项补助，李俊奇算了一笔账，从全国大部分城市来看，要达到试点城市申报的“满足指南提出15平方千米的标准要求”，一般需要数十亿元投入，仅靠中央财政支持还远远不够。

海绵城市承载的雨水回收利用、污染控制、改善生态环境等职能多数带有公用事业性质，不具有盈利性，在这种情况下，如何吸引社会资本参与，成为摆在海绵城市建设前的一道难题。

“从目前一些地方的经验来看，有几种方式可供参考，一是通过政府购买服务，将城市建设和雨水控制利用项目捆绑在一起，委托企业进行建设维护，政府通过后期运营资金转给企业。二是可以委托房地产商先对污染进行治理，然后将治理后的土地以优惠的价格交给开发商。三是通过政策优惠，比如通过承诺给予对方某一类盈利项目的代理权等，从其它途径给予优惠，从而吸引社会资本投资。”李俊奇说道。

记者了解到，为了鼓励民间资本的加入，财政部在相关政策中特别规定，对采用PPP模式达到一定比例的试点城市，将在其相应的补助基数上奖励10%。然而，业内专家指出，PPP中留给市场的市政基础设施中，污水处理厂、垃圾焚烧厂等设施的可经营性尚有一定的空间，但涉及海绵城市建设的公园、苗圃、大型绿地、环城绿带等市政基础设施，其可经营性十分有限。

由于海绵城市的很多建设项目最大受益者均是大众，市场主体直接得到的收益则相对很少，因此市场积极性不高。这种状况下，即便有启动资金，但之后的配套资金筹集也将比较困难，需要政府提供相应的资源补偿方式。

“财政目前采取的先确定试点城市再予以补助的方法，虽然在试点阶段能让财政资金的投入更具针对性，但没有申报成功的城市可能面临着进退两难的尴尬情景。”深圳市光明新区城建局相关负责人表示说，建议在下一阶段的试点中可采取后补助方式，即先确立一个建设标准，鼓励各个城市开展建设，待建设完成后予以评审验收，对建设达标的给予补助和奖励，这样一来，将能大大增加建设海绵城市的积极性，从而实现海绵城市在国内的迅速推广。

技术上要因地制宜

地方的海绵城市建设相关投资规划陆续出台。这其中不乏试点城市在未来数年内高达几十亿、甚至近百亿资金的大手笔。面对如此密集、迅速、大额的投资计划，不少人在心里泛起一系列疑问：这是一时风潮还是长期规划？

“现在‘海绵城市很热，这当中有喜有忧。喜的是创新了发展模式，贯彻了城市可持续发展道路；忧的是国内在技术上远不成熟，却似乎呈现出‘一哄而上的热情。”中国城市规划设计研究院水务与工程院副院长谢映霞在接受媒体采访时表示道。

从国内外的经验来看，低影响开发雨水系统适用于任何土壤和气候条件，无论是南方还是北方，城市还是农村，黄土高坡还是沿海城市，都可以建设。但针对每个城市的不同需求和特点，可以各有侧重。

比如在西部某些干旱地区，雨水几乎是唯一的水源，应以雨水回收利用为主；在太湖等区域，则应以污染控制为主；在山区则应以控制水土流失为主；而在泉城济南，面对地下水干涸的现状，可能需要多种目标的组合，既需要雨水下渗、回收利用，也需要考虑内涝控制和污染控制。

即使在同一个城市，也可以在不同的区域分别制定建设方案。以北京为例，在亦庄经济开发区大片低洼区域可以以内涝控制为主，而在重要水系汇流范围内，则应以污染控制为主，旧城区则应以合流制溢流污染控制和排水能力提高为主。各地可以针对本地实际，寻求最适合的规划目标和建设方案，让建设投入更有针对性。

专家指出，海绵城市在建设过程中一定要顺应自然，目前很多河道枯竭正是因为排水行泄的方向反了，量也减少了，因此规划一定要按照地表水自然的流向设计，否则只会事倍功半。

与此同时，也有人提出质疑，目前海绵城市的成果评估，全国运用的是统一的标准。如 《海绵城市建设技术指南》中给出了一个可以量化的重要指标——年径流总量控制率。但中国国土面积庞大，各地的情况均不尽相同，是否还应考虑当地的植被情况、土壤类型、坡度等多种因素，并依据自己的情况制定可行的控制目标。

另一方面，数据缺失也可能导致海绵城市试点验收困难。目前国内在雨水排放方面缺乏公开的监测数据，试点成效的数据准确性或无法评估。