药品价格改革的公共政策分析

徐奥

【摘要】：就2015年最新出台的药品价格改革政策，对我国的药品价格改革政策进行分析，提出合理建议。通过文献分析法、实证分析和规范分析相结合、及借鉴发达国家药品管理办法等，通过分析国内外药品改革政策，以及我国目前政策执行过程中出现的问题（如药价虚高虚低、以药养医怪圈难以破除、医药合谋）并在分析产生这些问题原因的基础上，对完善我国药品价格政策提出以下建议：对药品价格进行直接管理、加大政府的监督与管理、改进定价方法、发展零售药店，逐步替代医院门诊药房，促使“医药分家”等。

【关键词】：药品价格改革；公共政策；政策分析

一、药品价格改革政策的主要内容

2015年5月4日、国家发展委改革发布《关于印发推进药品价格改革意见的通知》，要求除麻醉药品和第一类精神药品外，取消原政府制定的药品价格。麻醉、第一类精神药品仍暂时由国家发展改革委实行最高出厂价格和最高零售价格管理。

二、目前我国药品价格改革存在的问题：

（一）最高零售价政策失灵，导致部分药品价格“虚高”。

一段时间以来，政府制定药品最高零售价主要采取的是成本加成定价法，但由于某些企业的实际成本难以掌握，使得部分药品的最高零售价远远高于企业的成本价和市场的实际交易价格。

（二）政府主导药品集中采购，导致部分药品价格“虚低”。

医院使用的除中药饮片之外的所有药品，均应通过省级药品集中采购平台采购由此，导致一些低价中标企业缩减生产规模，以至于传统的廉价药供不应求，某些低价药甚至在市场上几乎消失。

（三）医院采购高价药，以药养医怪圈难以破除。

政府在推行药品集中招标采购之后，为了降低医院销售药品的价格，在最高零售价政策的基础上出台了对医院药品加成率的管制政策，规定医院药品销售价格在不超过国家最高零售价的范围内只能在进价的基础上加成15%。但药品加成率政策的漏洞在于：医院采购价格低的药品获得的加成额低，采购价格高的药品获得的加成额高，导致医院失去了药品采购议价的积极性，放任高价药进入医院，给“以药养医”留下了空间。

（四）政府对药品价格过度干预，影响了医药行业的公平竞争，出现医药合謀现象政府的最高零售价政策与药品集中招标采购政策，使得部分药品出现了价格“虚高”或“虚低”，影响了药品生产与流通行业的经营与发展。

三、国外学者对药品价格改革分析

在国外药品价格改革研究中，澳大利亚学者帕崔克（Patrick）强调药品价格必须实行积极的政策干预，通过建立科学的药品定价方式来稳定药品价格。新加坡学者刘谷静倡导政府稳定药品价格的关键是推动公立医院改革，在公立医院建立私人有限公司管理体制，医院股权由国家卫生保健局管理，医院建立医药委员会和医院筹划委员会，分别管理医疗业务和行政后勤业务。英国学者西蒙（Simeon）提倡政府为民众医疗药品负担考虑应该积极干预医疗药品市场，对患者、处方医生、药剂师、药厂以及医药公司进行严格的管理。

四、国内学者对药品价格改革分析

具有代表性的观点主要包括两大类型：一是从倡导政府积极干预药品市场的角度进行研究。孙强认为，药品价格改革政策必须革新现有的药品价格定价机制，根据药品的型号、剂量、疗效等等确定药品价格，从而降低药品价。许春萍认为我国药品集中招标采购制度不健全是导致药品价格虚高的主要原因之一，通过研究我国药品招投标制度强调在药品招投标立法；明确招投标主体责任、义务；优化招投标流程等等方面进行机制改革，实现药品价格回归理性。二是从强调市场机制自身的调节实现药品价格的回落进行研究。陶建宏认为完善公立医院的独立法人治理结构，允许医生进行个体行医甚至建立个人诊所。

五、对改进药品价格政策的建议

（一） 在现阶段必须对药品价格进行直接管理

采用市场定价的代表性国家是美国。美国之所以能够采用这种方式， 是与其生产流通体制医疗体制有密切的关系。此外，很多研究学者发现， 凡是管制多的国家的药品费用就要低于管制少的国家的而像日本， 之前的药品价格管理也是很混乱， 但是政府在加强管理后， 药品价格状况有了很大的改善我国现阶段药品价格与日本之前面临的状况相似， 面临很多的问题和困难， 在这种情况下， 政府必须要对药价进行直接管理。

（二）加大政府的监督与管理

一是明确药品价格管理的部门， 并做好协调工作。我国政府应建立健全从药品上市前的审批价格审核到《国家基本医疗保险目录》制订全过程相互联系、相互监督、相互制约的管理体系。二是建立药品成本监督体系，实行成本监督通过对其定期上报的生产经营、财务成本状况及其变化情况的监督分析， 掌握药品生产成本的变化规律。三是完善市场价格监测体系。建立药品市场价格监测“ 三条线，即国内市场价格、国际市场价格及海关进口价格。在现行市场价格监测体系基础上， 进一步建立对政府定价药品主要原、辅材料市场价格的监督， 做到监测及时、全面、准确 逐步建立国际市场价格监测体系。四是 建立政府定价定期审价制度。在规定的期限内进行审议， 防止“ 一价定终身”可能带来的问题。

（三）改进药品定价方法

一是改进原研药、仿制药品的定价方法，对廉价药品应给予支持二是药品定价过程中应考虑加入药物经济学的内容.三是发展零售药店，打破医院销售药品的垄断地位。目前我国有80%的药品是由医院销售给患者的，医院对药品市场有实质的垄断权，形成了我国独特的“以药养医”模式。。政府应从政策上加以扶持，尤其应鼓励连锁药店的发展，对延伸到偏远地区的药店实行税收优惠等补贴政策。五是加强对零售药店的监管，规范零售药店的经营行为。六是逐步缩减医院的门诊药房直至取消，根除“以药养医”。

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