试论诉讼制度改革背景下案管工作职能之强化

曹苏明 周霞琴

内容摘要：“以审判为中心”的诉讼制度改革是党的十八届四中全会做出的一项重大决定，对检察工作各方面带来深刻影响，突出表现在对案件质量要求的提高。这对肩负着案件质量监督管理职责的案管部门来说，无疑是极好的发展机遇，同时受人员结构、意识理念、体制机制的掣肘，也面临着极大的挑战。案管部门应抓住发展机遇，进一步强化流程监控和质量评查两大职能，从促进程序公正和保障实体公正两方面共同着力，在提升检察机关的整体办案质量上保驾护航。

关键词：审判中心 案件质量 流程监控 质量评查

“以审判为中心”是由司法审判权的判断和裁决性质所决定的，是指在我国《宪法》规定的“分工负责、互相配合、互相制约”的前提下，诉讼的各个阶段都要以法院的庭审和裁决关于事实认定和法律适用的要求和标准进行，确保案件质量，防止错案的发生。[1]“以审判为中心”是对我国刑事诉讼实践中长期存在的“侦查中心主义”的纠偏和修正，这一重大诉讼制度改革对检察工作产生深远影响。

一、“以审判为中心”对案管工作的机遇和挑战

以“审判为中心”的诉讼制度改革对案管工作来说机遇与挑战并存。

先说机遇。一方面，公检法之间的关系将发生变化。原来检察机关和法院重配合轻监督的局面将被打破，法院会更趋客观中立，处于居中裁判的角色；而检察机关和侦查机关作为大控方，将更加重视审前合作，检察机关自身的侦查模式将随之发生转变，并会强化对公安侦查取证的监督引导。另一方面，随着庭审的实质化，法庭抗辩将更为激烈，律师对案件程序、法律适用、事实认定上的诘难将越来越多，检察机关出庭应诉难度增加。这就要求检察机关在侦查、逮捕、公诉各环节都要严格把关，确保案件无论在程序上还是在实体上都能经得起法庭审判的检验。案管部门自成立之初，就被赋予了对检察机关办理案件进行监督管理的职责，其对办案节点的全程监控、对案件质量的事后评查职责在实践中较好的发挥了检察机关案件质量“控制阀”的作用。因此，在“以审判为中心”的诉讼制度改革背景下，案管工作的重要性和价值将进一步得到领导层面和业务部门的普遍认可，案管工作大有作为。

再说挑战。第一，人员配备尚不能完全匹配其职责要求。案管部门成立之时，不少检察机关对其职责定位认识还不够明确，重服务，轻监督，人员配置上呈现辅助人员多，精通业务人员少，老人多、年轻骨干少的特点。加之人员流动性大，监督工作难以有效开展。第二，监督意识和监督能力尚不能适应工作要求。一方面，部分同志对案管工作重要性认识不充分，监督意识不足，不愿监督、不敢监督；另一方面，受自身业务能力的限制，部分同志履行监督职责时往往浮于表面、流于形式，纠结于细枝末节，监督的广度和深度不足。第三，相关配套机制不健全，监督尚未达到预期效果。虽然《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》从立法上明确案管部门流程监控和质量评查的职责，但很多检察机关尚未制定细化的工作办法和配套制度，导致在执行中缺乏明确的标准和依据，并且监督结果还未真正与个人考核挂钩，监督刚性不足，尚未达到预期效果。

因此，在“以审判为中心”的诉讼制度改革背景下，案管部门应从理念教育、人员配置、制度建设、成果转化等各方面进一步强化流程监控和质量评查工作，提升检察机关的整体案件质量。

二、加强流程监控工作，促进程序公正

案管部门的流程监控是指建立在办案全程管理基础上，以第三方视角保证程序公正的同步、动态监督，是对传统的事后、静态监督的一种补充和完善。案管部门成立时，依托于信息化的动态监管便成为其基础职能，在确保办案程序合法、防止办案超期等方面发挥了重要作用，但是仍有很大的拓展空间。

（一）配备专职人员，提高监督意识和监督能力

案管部门流程监控工作，以及下文将要论述的质量评查工作，都涉及到对具体案件的程序评价和实体评判，对专业能力要求很高。各地检察机关要以司法员额制改革为契机，配备业务能力强的专职流程监控检察官和质量评查检察官，并根据本地办案数量、部门编制实际配备必要的检察官助理和书记员。

工欲善其事必先利其器，在人员配置到位的同时，还要着力加强监督意识和监督能力的培养。一方面，要在案管部门内部加大对案管工作职责和工作重要性的教育学习，树立愿意监督、敢于监督的理念和意识，真正理解认同案管内部监督工作的意义，能够坦然面对来自业务部门的质疑；另一方面，要加大对流程监控、质量评查等岗位检察官、检察官助理的业务学习和培训力度，提高监督的能力和水平，让业务部门心服口服的接受监督结果，树立部门权威。

（二）制定流程监控工作办法，细化监控内容和方式

开展流程监控工作，必须要有明确具体的工作规定进行指导，以强化对检察权运行的即时性、过程性、系统性监管。以上海检察机关为例，在总结历年流程监控工作经验教训的基础上，制定了面向三级院的《上海市检察机关办案流程监控工作办法（试行）》，对流程监控的机构职责、监控内容、监控方式等进行了细化，可供各地检察机关借鉴：

1.细化监控内容。案管部门的流程监控在案件受理时启动，至案件办结时结束，贯穿案件办理全过程，重点监控是否依法适用强制措施和侦查措施，是否依法保障律师执业权利，是否依法查封、扣押、冻结、处理涉案财物，是否依法履行法律监督职责，是否切实保障诉讼参与人合法权益等方面。主要限于程序性、规范性方面错漏及个别实体明显错漏的纠正，及时发现和纠正不符合法律规定的办案行为。

2.明确监控方式。依托统一业务应用系统、AJ2013统计系统、流程监控软件等信息化手段开展流程监控工作，同步跟踪审查办案程序的执行情况，全面记录检察官办案数量、质量、效果等信息，将全部案件和办案活动纳入全程、统一、实时、动态管理和监督，形成全方位、无盲点的案件流程监控体系，将案件最终处理结果违法的可能性降到最低。

（三）加强流程监控工作相关机制的建设

1.建立和业务部门的沟通协作机制。以上海检察机关为例，各级院均建立了流程监控工作例会制度，由案管部门流程监管员、办公室保密办工作人员、各业务部门流程监管员等相关人员参加，每月或每季度召开一次，也可视情临时召开。通过工作例会，加强和业务部门事前、事中、事后的充分沟通，对于普遍性、突出性问题及时统一认识，对于案件超期、程序违法等严重问题及时予以纠正，将违法问题解决在审判之前，避免庭审陷入被动。

2.建立流程监控情况通报和反馈机制。一方面，案管部门将日常性动态监控中发现的问题视情节轻重分别制作《案件流程监控通知书》、《案件流程违法通知书》发送业务部门，将一段时期内发现的问题或一类突出问题定期进行梳理，制发案件办理情况通报，并提出有针对性的建议和意见。另一方面，督促业务部门对通报问题进行排查分析，提出整改措施反馈案管部门。通过这样的双向沟通机制，发挥案管部门横向监控和业务部门纵向监控的合力作用，逐步减少，直至杜绝程序不规范问题和案件超期等问题。

3.建立司法档案制度。流程监控、质量评查结果必须和每一位检察官的业绩考核挂钩，才能转化成推动案件质量提高的内在原动力。在全面铺开的以司法责任制为“牛鼻子”的司法改革背景下，各地检察机关应尽快建立、完善司法档案管理规定，进一步提升案件监控、评查结果在业务研判、案件管理、业绩考核、人员培训等方面的应用度，建立科学的评估机制，将监控、评查结果尽可能细化、量化，和个案评鉴、司法档案挂钩，和检察官奖惩直接对接。

三、加强质量评查工作，保障实体公正

众所周知，以“审判为中心”的诉讼制度改革是在一些冤错案件陆续披露，社会各界广泛关注的大背景下提出的，是对各界避免冤错案件吁求的一种宏观上的制度回应[2]。在这一背景之下，进一步加强案件质量评查工作，充分发挥其“纠错、问责、规范”作用，倒逼业务部门提高案件质量非常有现实意义，可以从源头上防止事实不清、证据不足的案件或者违反法律程序的案件“带病”进入审判程序。

（一）明确案件质量评查的职能定位

1.明确案件质量评查和案件办理的关系。案件质量评查，又称为案件质量监督管理或案件质量内部监督，属于案件质量管理的范畴，是围绕案件办理所进行的监督和服务行为，其本质是一个管理学的概念。而案件办理则是承办人围绕着案件事实所进行的认定和法律适用过程，其本质是一个刑事诉讼法学的概念[3]。因此案件质量评查并不是干涉、代替案件的审查办理工作，而是对已办结案件的事后监督检查，并非在案件办理过程中增加了一道审核程序。

2.明确案件质量评查和个案评鉴的关系。质量评查是案管部门日常性工作，通过重点评查、专项评查、随机抽查等方式，对业务部门案件质量进行全面检查。个案评鉴是在案件质量检查的基础上，对于有严重质量问题的或可能要追究检察官办案责任的，经检察长同意，由评鉴委员会进行个案评鉴。因此案管质量评查和个案评鉴的对象虽有部分重合，但侧重点和启动流程不尽相同。

（二）统一评查标准和方法

案件质量评查涉及到对每一位检察官承办案件的质量进行合格与否的评定，因此必须有相对统一的标准和依据，否则会失去评查的权威性。

1.明确评查重点和方式。和流程监控偏重程序性检查不同，案件质量评查应侧重证据采信、事实认定、法律适用、涉案款物扣押处理等实体方面是否合法、规范的检查。对于不同类型的问题，要用不同的评查方式。如对一定时期存在的某种趋势性问题，容易发生错误隐患的案件应开展专项评查。对立案后撤销的案件，批准逮捕后作无罪处理案件，起诉后撤回起诉、判决无罪或改变定性明显影响量刑的案件等要逐案进行重点评查。

2.严格界定评查结果。对于评查结果，要根据不同检察业务的特点，结合案件所处的诉讼阶段，区分一般、较大和重大质量问题。对于重大质量问题的界定要格外慎重，只有因主观过错使案件质量发生重大差错，导致案件在诉讼程序上或者检察办案环节上出现终结性实体处理结果并产生不可逆转性后果的，才能认定为重大质量问题。

（三）深化评查结果的转化应用

1.建立评查工作定期通报制度和评查结果反馈机制。案管部门每季度或每半年对案件质量评查工作进行通报，还可根据本辖区情况对一类问题进行专项评查通报。对于评查发现的问题根据案件特点和所处诉讼环节，按照一般问题、严重问题、重大问题进行分类，监督各办案部门分别进行整改反馈。检察官对案件质量评查意见有异议的，可以向本院检察长申请复议，对复议决定不服的，可以向上一级检察院提出申诉。通过双向沟通建立与业务部门相互配合和支持的长效机制，以达到提升案件质量的共同目的。

2.探索扩展评查方式，延伸评查效果。一方面要逐步提高案件评查的覆盖面，突出评查重点，改变评查仅仅停留在一些浅表性、枝节性问题上的做法，进一步提升评查工作的内涵与层次，并与个案评鉴相对接；另一方面可以通过本院评查、下级院轮查、上级院抽查相结合的方式解决评查人员不足、评查客观性不够的现实问题，并探索通过开展案件分析通报会、案件讲评会、列席主任检察官联席会议等方式延伸评查工作，扩大评查效果。此外，可逐步从惩罚性案件质量评查向激励性案件质量评查转变，罚劣与评优相结合[4]。提高评查工作的认可度和接受度。

3.加强对案件态势的分析研判，为案件办理提供指导。案件评查人员因其岗位的特殊性，在收集案例数据上具有得天独厚的条件，应该充分利用掌握的大数据优势，加强对案件态势、异常数据、一类问题、新类型新罪名案件的分析研判，对检法争议、侦诉争议较大的案件、法律规定尚不明确的案件，联合法律政策研究室以及相关业务部门共同研讨，将研讨结果通过纪要、文件的形式予以固定，为承办人办案提供指导，提升全院案件办理整体水平。

注释：

[1]参见樊崇义：《“以审判为中心”的概念、目标和实现路径》，载《人民法院报》2015年1月14日。

[2]参见王守安：《以审判为中心的诉讼制度改革带来深刻影响》，载《检察日报》2014年11月10日。

[3]参见天津市滨海新区塘沽人民检察院课题组：《检察机关案件质量管理机制探析》，载《法制与经济》2015年3月。

[4]参见莫孙华、周恺：《完善案件质量评查机制初探》，载《人民检察》2012年第20期。