西藏电子政务发展的非技术行政生态环境优化

何成都　倪洁

【摘要】：本文从西藏政治形势、经济基础、人口素质与社会文化、政府及公务员管理能力等方面分析了西藏电子政务发展面临的非技术制约因素，并从优化政治环境，促进区域经济协调发展，加强法律法规建设和科学制定电子政务发展规划，改革政府职能和加强公务人员培训，培育公民社会等五个方面提出了建议。

【关键词】：电子政务；非技术行政生态；西藏

西藏作为我国边疆少数民族地区，战略地位显著，其治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。电子政务作为政府治理方式创新的一种有效形式，在转变政府职能，促进政民良性互动，提高行政效率和加强政府对风险社会的风险识别、风险预防和风险治理等方面具有显著意義。如图1所示，电子政务发展，三分靠“电子”，七分靠“政务”，其中，“电子”主要指技术因素，“政务”主要指非技术性因素。在电子政务技术性因素和非技术性因素的双向作用过程中，技术因数对非技术因素起着促进或阻碍作用，非技术因素对技术因素则发挥着决定性作用。

一、相关概念与理论基础

（一）电子政务

电子政务，目前尚无统一定义。结合国际组织、研究机构和各国学者的定义。我们认为电子政务是指在公务活动中，以公民需求和满意为导向，通过对现代信息技术的广泛应用，改革政府管理政务活动的方式，重塑政府流程，降低行政成本，提高行政效率，促进公民有序参，增强政府对公民和社会的回应性，从而建立民主政府、法治政府、透明政府和服务型政府。电子政务的实质既是信息化社会的有机组成部分，同时也是对政府管理方式的一种变革，是信息化和民主化的一种结合。

（二）行政生态理论

行政生态学的创始人里格斯（Fred ·W ·Riggs）将社会划分为三种类型，即农业型社会、过渡型社会和工业化社会。这三种社会形态分别对应着三种行政模式，即融合型行政、棱柱型行政和衍射性行政。里格斯认为经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治架构这五个生态要素主要地影响着一国或地区的行政。[1]本文从西藏政治形势、经济基础、社会文化、生态环境、人口素质和政府管理体制及公务员素质这五个生态要素方面对影响西藏电子政务发展的因素进行分析，并提出相应建议。

二、西藏电子政务发展面临的非技术生态环境

（一）反分裂形势严峻

西藏地处我国反分裂、反渗透前沿，维护社会稳定和促进社会发展是对立统一的。因此，在电子政务发展过程中会更多地涉及到对维护稳定因素的考虑。如西藏近年来开展的城镇网格化管理、“双联户”工作以及便民警务站建设，都是在充分利用信息技术的基础上，加强对社会稳定的维护，防控社会风险，为西藏经济社会发展提供一个安定的社会环境。但是，由于资源具有稀缺性和有限性，西藏电子政务建设在关注和服务于社会稳定的同时，在满足社会多样化、个性化的需求方面尚显不足，不利于电子政务资源服务于民生和经济发展领域。同时，由于西藏反分裂、反渗透形势严峻，对社会稳定投入较多，将不可避免地减少对电子政务建设的投入。

（二）经济基础薄弱

里格斯认为经济要素是影响行政模式的第一位要素，同样，电子政务作为新型的政府治理手段，亦受经济发展水平制约。近年来，西藏在中央大力支持和全国人民的无私援助下，经济保持年均12%的增长率。2014年全区生产总值925亿元、增长12%，公共财政预算收入124亿元、增长30.8%。[2]经济快速发展，可为电子政务发展创造新的需求和提供更多资金支持。但西藏经济总量及占全国比重依然较小，经济发展质量依然较差，自我发展能力依然欠缺，而电子政务发展需要密集的资金和技术投入、人员的培训、系统的维护和更新，制约着西藏电子政务纵深发展。同时，西藏城乡之间和地区之间发展极不平衡，地区之间电子政务发展失衡。

（三）人口素质较低与消极社会文化

西藏是以藏民族为主体的少数民族聚居区，全区人口300余万，藏民族占全90%以上。单一的民族结构和较小的人口规模不利于电子政务平台的建设和应用，使用成本极高。同时，西藏社会发育程度较低，人均受教育年限较低，人口素质相对较差，导致公民意识和民主意识相对较差，而电子政务是以良好的公民意识和权利意识为基础，要求政府提供高效、便捷、透明的服务。公民民主意识的缺乏和权利意识不足将难以倒逼政府转变行政方式，以公民为中心的政府行政活动难以推进。藏传佛教作为藏民族信仰群众最多的宗教，存在着与社会主义相适应的一面，但也阻碍着人们思想解放和创新源泉的迸发，阻碍了公民科学文化素质、民主意识、权利意识提高，制约了电子政务发展。同时，官本位社会下的权力寻租现象也阻碍了电子政务所要求的廉洁行政和民主行政践行。

（四）政府及公务人员管理能力不足

政府是社会治理最重要的主体，西藏自治区各级政府由于特殊的政治、经济和社会环境，在社会治理方面居于主导地位。电子政务作为政府革新社会治理的重要形式，可有效提升政府形象，提高办事效率和为社会发展提供充分、质优、便捷的公共服务。但是，西藏各级政府及其公务员对于采取电子政务方式进行服务行政还不适应，管理理念需进一步转变，服务意识需进一步强化。

公务员是政府决策的制定者、执行者，其素质高低决定着政府行政模式的选择。电子政务要求公务人员树立民主、服务、廉洁、高效的理念，由“官老爷”转变为“人民公仆”，要求公务人员掌握电子政务流程，熟悉掌握包括信息资源的采集、更新、公开、开发、共享等业务。但是，西藏公务员队伍文化素质偏低，服务意识不足，信息技术掌握严重不足，这不利于电子政务可持续发展。西藏公务员作为电子政务建设最重要的参与主体，其素质不足将严重制约电子政务发展。

三、优化非技术行政生态，促进西藏电子政务发展

电子政务的核心在于“政务”，而不是“电子”，“电子”和“网络”只是推行“政务”的工具。推行电子政务，建立政务透明、高效、公开的环境才是真正目的，而不是简单的将原有的工作电子化[3]。技术是制约电子政务建设和发展的重要方面，但电子政务的重点和落脚点体现在服务上。因此，必须针对电子政务的非技术层面做出优化，引导和促进电子政务可持续发展。

（一）优化政治环境，转变行政理念

西藏社会既存在着人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的主要矛盾，也存在着各族人民同达赖分裂势力的特殊矛盾。因此，在电子政务建设领域，应服务和服从于制约西藏社会发展的主要矛盾和特殊矛盾的解决，为维护西藏社会稳定和实现跨越式发展提供坚实的物质基础与安定和谐的政环境。西藏电子政务的建设和发展，应从社会整体政治环境入手，转变社会治理理念，改变传统的封闭、单一主体、多采用行政手段的治理方式，采取开放、多元主体参与、多种手段并用的柔性治理方式。可充分利用电子政务服务于反分裂、反渗透斗争，如构建关于反分裂、反渗透网络宣传平台，教育和引导各族群众认清分裂势力为实现其政治野心借民族、宗教之名，行破坏社会安定、民族团结和分裂国家之实的丑陋行径，为反分裂、反渗透斗争奠定坚实的群众基础。随着西藏反分裂形势好转，电子政务建设将向着服务于社会和公民领域推进，更加符合电子政务的元价值。现阶段，西藏电子政务发展在服务和服从于西藏安全稳定的前提下，应积极适应和满足经济社会发展对民主行政、法治行政和高效行政的需求，主动回应社会对政府行政方式变革的要求。

（二）促进区域经济协调发展，加大对电子政务建设投入

经济发展和技术进步是一个相互促进的循环，经济发展可为技术进步提供物质基础，而技术进步能为经济发展提供坚实的技术支撑。西藏电子政务发展，离不开西藏经济的可持续发展。因此，应加快西藏经济发展，为电子政务建设提供坚实的物质基础。一方面应加快西藏经济发展，充分利用中央关心、各省市对口支援和西藏在面向南亚大通道建设的机遇与优势，促进西藏经济持续发展，为电子政务建设和发展提供坚实的资金支持，创造需求动力；另一方面统筹西藏城乡之间、地区之间经济协调发展，为西藏电子政务均衡发展提供坚实的物质基础。

在西藏经济发展的前提下，应科学合理地制定西藏电子政务发展规划，加大对电子政务建设投入力度，满足电子政务建设对技术、人才的需求。同时，中央政府在制定援藏计划方面应加强信息援藏和技术援藏规划，设立专项资金支持西藏电子政务发展，把对口支援与西藏信息化建设紧密结合起来，把西藏的政策优势、资源优势与内地的资金、技术、管理、人才优势有机地结合起来，互利互惠，共同开发、共同发展[4]。

（三）加强法律法规建设，科学制定电子政务发展规划

电子政务发展离不开完善的法律法规支持，离不开规范的政策法规环境。我国现行电子政务建设法律法规体系不健全，《中华人民共和国信息公开条例》和《中华人民共和国电子签名法》等法律法规远不能满足电子政务发展需求，因此，应在借鉴国际经验和总结国内发达地区经验的基础上，结合我国电子政务发展实际，加快制定和出台一部《电子政务法》，指导和规范我国电子政务建设和发展。西藏作为我国民族区域自治地方，应充分利用国家在法律法规建设方面赋予的自主权，根据社会经济发展实际，制定电子政务发展的法律法规，指导和规范自治区电子政务发展。

电子政务的建设和发展，须要政府从宏观、中观和微观的层面科学合理地制订发展规划。规划既要具有前瞻性，又要符合区域经济发展实际。因此，西藏自治区政府应制订和完善西藏电子政务整体发展规划，将电子政务发展专章纳入区域国民经济发展中长期规划和年度规划，在财政、税收、技术和人力资源开发等方面做细、做实工作。各地（市）、县（区）政府应根据自治区整体发展规划分解和制订本区域电子政务发展规划，逐级、分层落实。

（四）改革政府职能，加强对公务人员的培训

电子政务是对政府流程的再造，而政府流程变革是对政府理念和职能的变革。在国家全面深化改革的大背景下，西藏地方政府应坚持以人为本的理念和为人民服务的宗旨，不断加强政府职能改革，以电子政务的形式将服务型、责任型和回应型政府建设落到实处，理顺部门关系，削减行政审批环节，大刀阔斧改革阻碍西藏经济社会发展的体制机制障碍，使政府对电子政务发展在思想层面达成共识。

公务人员是政府政策的制定者和执行者，其素质的高低直接影响着政府行政效率和效果，影响着政府的形象。因此，应把公务员队伍素质的提升作为一项战略工程来抓，科学制定公务员素质培养计划。电子政务可有效回应公民需求，但电子政务的操作主体——公务人员的素质和水平将在很大程度上影响着政府行政的效率和水平。因此，一方面应根据西藏公务员实际，制定公务员信息技术培养计划，将公务员电子政务开展能力作为年度考核指标之一，将其作为公务员提拔、深造和薪资浮动的重要参考，激励公务员自主学习，积极参与政府专门培训计划；另一方面，政府在公务员招录方面，应加大信息技术类人才的引入。这主要包括通过专项经费和特殊政策引入和定向区内院校培养计算机信息管理专业人才，引进区外院校信息技术类人才。公务员的业务技能提升是一个持续的过程，应通过诸如定期学习、研讨和绩效考核等形式促进公务人员进行电子政务专业技能培训。由于西藏自然条件恶劣，公务员电子政务业务技能的培养应逐步实行，既要符合实际，又要起到提升业务技能的作用。同时，应进一步改革人才工作机制，建立和完善符合西藏区情的公务员薪资制度，制定符合西藏区情的人才政策等，切实为西藏电子政务建设与发展提供强有力的人才支撑[5]。

（五）培育公民社会，引导公民有序参与

公民社会是公民民主意识、权利意识集中体现的社会，是社会发展到一定阶段的结果。公民社会的形成既是一个顺势而为的自然过程，也是一个政府引导的过程。电子政务发展，既是公民社会发展的需要，又可促进公民社会的成长。西藏由于社会发育程度低，群众的公民意识和民主意识薄弱，因此电子政务这一以公民需求为中心的新型政府治理方式缺乏良好的公民基础，缺乏拥有技术的“顾客”。因此，西藏电子政务的发展不仅仅是一个技术问题，更是一个涉及公民社会培育和成长的社会发展问题。西藏地方政府在端正和扮演自身为人民服务的角色的同时，应充分发挥文化职能，教育和引导公民增强民主意识、法治意识和权利意识，不断提高公民的科学文化素质，使其掌握利用新型政务平台行使自己的民主权利，享受现代公民社会政府便捷、高效的服务。

电子政务的发展，既是一个政府对公民社会及时、有效回应的过程，也是一个公民主动参与的过程。公民有序参与为电子政务发展提供了动力，促进政府加快改善政务运作流程的步伐。但是，公民参与是建立在有序的基礎上，必须与公民参与的能力相匹配。西藏地方政府在培育公民社会成长的同时，应加强和引导公民参与电子政务，分阶段、分地区逐步实现电子政务的普及和发展，避免盲目扩张导致资源的闲置和浪费。如针对农牧民，由于他们的文化水平缺乏，民主意识和权利意识不足，可以充分利用大学生村官和驻村干部文化水平高、信息技术过硬等优势，发挥他们作为开展基层电子政务服务的代理人作用，针对农牧民生产生活的现实需求，结合政府提供的现有服务，整合并提供电子政务服务。针对城市流浪乞讨人员，可以通过流浪乞讨人员救助站搭建电子政务救助平台，通过救助站的工作人员针对流浪乞讨人员的需求提供专门的电子政务服务。因此，西藏电子政务的开展应立足现实，通过加强引导和创新形式，突出差异性和个性化，服务于西藏社会各阶层、各类人员，保障公民享有电子政务服务的权利。

四、小结

西藏电子政务发展是一个系统工程，既受到技术性条件的制约，也承受着非技术行政环境的制约。西藏电子政务的建设和发展不能盲目攀比内地，一味追求技术对电子政务的引领作用，而应在现有技术条件下，立足于西藏政治形势、经济基础、社会文化、生态环境、人口素质、政府管理体制和公务员队伍素质的实际，优化和改善电子政务发展的非技术行政环境，是西藏电子政务发展的现实可行选择。

参考文献：

[1]竺乾威.公共行政理论[M].上海：复旦大学出版社2008年版，第169-177页.

[2]洛桑江村.2015年西藏自治区人民政府工作报告[N].西藏日报，2015-1-19（01）.

[3]张彩玲，孟雪君.新公共管理视域下电子化政府的理论与实践[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2011（4），第3页.

[4]胡京波，阿华.西藏信息化建设的现状与对策[J].中国藏学，2003（4），第114页.

[5]盛鸿宇.关于在西藏推广电子政务的对策之思考[J].电子政务.2005（12），第59页.