我国基层环境管理的困境及对策

【摘要】经济社会的迅猛发展，导致我国基层环境问题日益凸显。而职权与事权的不对称、环境行政执法成本较高、环境管理法制不健全及公众参与环境管理参与度不高等问题，使得我国基层环境管理陷入困境。探索与基层环境事务管理相适应的职权以及适应本土特色的合约式环境管理模式，并健全环保法律法规，扩大公众环境管理参与度，无疑是解决当下我国基层环境管理的应对之策。

【关键词】环境管理 合约管理

随着中国城镇化进程的加快及工业化进程的推进，工业和城市污染逐步向广大农村倾移，基层环境日益恶化。如果不加强基层环境管理，环境问题将严重阻碍我国美丽乡村建设，成为制约“中国梦”实现的瓶颈。

一、我国基层环境管理的困境

（一）职权与事权不对称监管难

“环境资源与保护”作为一种法定的职权，在环境保护专项法律法规中都被赋予给“县级以上地方人民政府环境保护行政机关”。而《中华人民共和国地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》同样将“环境资源和保护”的职权赋予县级以上人民政府。乡镇级政府作为中国公共事务管理事务最基层的单位，最为直接面对辖区内环境问题，是社会事务与政府管理最基本的连接点，却没有环境管理的职权，也没有相应环境保护行政机关的明确法律规定。

随着城镇经济的迅猛发展，乡镇政府管理的公共事务日益繁杂。而由于中国区域经济社会发展差异较大，职权与事权即公共管理权差异呈现极为不对称的状态。行政级别越高，人力资源配置越充足，导致形成人浮于事与基层管理能力不足的相悖的怪圈。尤其是经济较为发达地区的乡镇，环境管理事务极其繁杂，但由于行政层级的限制，事权与职权严重不对等。这是基层环境管理最为根本的困境。

（二）环境行政执法成本高执行难

我国一直高度重视环境保护工作，先后实施了八项管理制度，颁布了《中华人民共和国保护法》等一系列的法律法规，使得环境保护工作有法可依有章可循，环境管理体制进一步加强。但是上述法律法规有的借鉴别国的做法，有的取自别的领域的经验，有的是国家行政管理的制度性要求，都不是中国本土实践衍生出来的正式制度。而随着我国政府依法行政水平的持续提高，行政执法的程序性要求也越来越强，行政行为越来越规范。环境污染行为机制发现、信息收集与处罚的成本均相对高，因此基层环境管理面临着执行难、执行成本与监督成本都较高的问题。而我国又缺乏对非正式环境保护制度的探索，且非正式制度缺乏稳定性的预期，导致基层环境管理在制度层面上支撑不足。

（三）相应机制匮乏公众参与难

环境管理往往被定义为政府的行政行为，公众的参与意识不高。而相应的环境保护法律法规只是对公众参与做了原则性的规定，并没有细化相应的参与程序与权益保障方面的具体内容。而公众参与大多处于环境管理链的最下端，多是环境污染后以举报人或以受害人的身份参与到环境管理中来。而非盈利性机构、公益组织、社区等非政府团体的参与的渠道有限、管道不畅，多停留在宣传式环境管理与援助式环境管理的阶段，参与程度十分有限。

（四）环护法制体系不健全管理难

目前我国已经初步形成了以《中华人民共和国环保法》为主的一系列法律法规，但在某些领域仍存在空白。部分立法缺乏整体协调性与前瞻性，部分立法相互冲突，缺乏公众参与度，有些法规环境标准滞后，对环境污染行为无可奈何。且现行环境法规定环境污染的诉讼时效为自知道或应当知道环境污染造成损害之日起三年。而大部分环境污染的后果存在潜在性与滞后性，部分环境污染的后果无法在三年内凸显，无法对该污染行为予以惩罚，加重了环境管理的难度。

二、我国基层环境管理的应对之策

基层环境管理作为我国环境管理的根基，直接决定着我国环境管理的现状。因此，我国的基层环境管理必须立足于我国的基本国情，探索与基层公共管理事务相对称的职权，寻求与基层环境管理相适应的合约式制度。同时健全环境保护法律法规，扩大公众环境保护参与力度，形成立体式的基层环境管理体系。主要有以下几个方面：

第一，立足于当下我国基层环境管理的现状，即不能生搬硬套国外基层环境管理的经验，也不能对国家相关的政策制度进行断章取义，而要在我国环境保护的基本法理下走出具有中国特色的基层环境管理之路。根据中国地区化差异较大的情况，可以对基层环境管理的职权进行区别对待，满足经济较为发达地区乡镇政府面临的繁杂的环境管理事务的需求，探索灵活多变的环境管理职权体系。

第二，由于法律法规的滞后性，现行的法律法规无法满足基层环境管理的需求。基层政府可以结合自身的实际需求，在不违背法律法规原则的前提下，探索适应本土的合约式管理。即在与行政相对人充分协商的基础上，签订极具地方特色的环境管理制度，督促辖区内企业执行相关法规、履行相应承诺。合约式管理弥补了正式管理的执行成本高、较为滞后的缺点，又克服非正式管理的不确定性和随意性的弊端。

第三，完善环境管理法律法规，拓展公众参与环境保护的渠道。虽然基层政府并没有被相应法律法规赋予环境保护的职权，但是健全的环境管理法规体系对基层的环境管理具有明确的约束指导作用。随着环境问题在我国日益凸显，社会对环境问题的关注度也日益提高。针对现行的环境管理制度，结合当下生态文明社会的要求，逐步废除不适应新形势要求的法律法规，积极修改新的环境保护标准，健全环境保护法律法规体系。

而健全的环境保护法律法规体系应该有效的发挥全社会的力量参与到环境管理中，积极主动的拓宽公众参与的渠道。如明确规定公民享有的知情权、监督权、议事权等一系列权益对污染企业进行监督，规定公民通过一定的操作程序参与到环境管理当中。

参考文献

[1]朱德米.《基层环境管理的困境与出路：基于经济发达地区SH镇的调研》[J].共浙江省委党校学报，2014，（1）：95-98.

[2]魏志荣.《我国环境管理存在的主要问题及解决对策》[J].方经贸，2006，（6），110-111.

作者简介：张凯萍（1990-），男，河南郑州人，河南大学经济学院经济与金融管理专业，2013级，本科，研究方向：经济环境管理。