国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径

高昕

【摘要】根据公共受托经济责任理论，地方国家审计机关作为国家审计机关和地方政府的有机组成部分，在提升地方行政机关的治理效率方面理应发挥重要作用。十八届三中全会提出完善国家治理体系和治理能力现代化的目标，要求我国公共部门搭建相关理论构架，形成科学有效的权力制约与协调机制。十八届四中全会进一步强调以制度为治理基础的依法治国理念。在这样的背景下，研究重点成为从理论上探讨国家审计与行政事业单位内部控制的内在关联，论证国家审计在推动行政事业单位内部控制建立健全过程中得天独厚的天然优势。本文首先对中国公安审计的现状和问题进行了解析，然后结合国家审计理论的最新发展和动向，对如何改善公安审计工作提出了建议。

【关键词】国家审计 公安审计 内部控制质量

一、引言

“公安机关是一支武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安和保障人民安居乐业的重大政治和社会责任”，因此，除了接受审计部门的审计外，公安机关内部对本单位财政收支及其经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计就显得十分必要，这就产生了公安审计。

公安审计这个词比较新颖，1992年颁布了《公安内部审计工作规定》，规定中对此给出了严格定义：“公安审计是我国审计体系的一个重要组成部分。公安审计机构在各级公安机关及其所属企业、事业单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策，对本单位的财务收支及其经济效益进行审计监督，独立行使审计职权，对本单位领导人负责并报告工作，同时接受同级审计机关和上级主管部门审计机构的指导”，除了接受审计部门的审计外，公安机关内部对本单位财政收支及其经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计就显得十分必要，这就产生了公安审计。由此可见，公安审计性质上属于部门内审。

二、文献综述

从我国的政治体制来看，国家审计是依法用权力监督制约权力的制度安排（刘家义，2012）。国家审计的功能并不是一成不变的，而是随着经济社会的变化动态发展的（Mautz and Sharaf，1961）。依据受托经济责任观的观点，经济社会的发展引起的审计所依存环境因素的变化是审计功能拓展的外部动力，而受托经济责任内在要求与时俱进的发展变化是审计功能拓展的内在依据（蔡春等，2013）。国家审计的职能具有客观性、双重性、动态性和适应性的特点，国家审计的本质性职能恒久不变，但是本质性职能的内涵却在不断丰富而外延则在不断扩大（陈太辉，2008）。

国内关于公安审计的书籍为数不多，郭影的《公安审计》（中国人民公安大学出版社，2004）是其中之一。书中具体阐述了公安审计的涵义、特征、内容、目标、方法等，并介绍了涉案财物、财经法纪、建设项目、小金库、经济责任等各类具体项目的审计，从理论到实务，全面构建了公安审计的理论体系。

相比书籍，期刊论文篇数较为可观，多数研究成果来源于公安审计人员和公安院校的人员。他们研究分析了我国公安审计的特征，总结了一些现有公安审计存在的不足，如机构不健全、人员不到位、业务素质不高、政治意识淡薄、“先离后审”现象普遍存在等（赵毅、张军谦（2003）），提出了一些创新公安审计理念的观点。刘岚（2007）指出要研发并建设公安审计工作信息化系统工程，利用信息革命实现审计技术创新；何玉荣（2011）、刘倩（2010）等认为公安审计人员应转移作风，寓服务于监督之中；吕玉明（1998）、候玉新（2012）等提出公安机关要切实加强对公安审计工作的领导与支持，把审计作为“一把手”工程，提高审计独立性，增强审计权威；黄杰（2007）认为公安审计人员要积极探索绩效审计，不仅关注钱花的对不对，更要关注钱花的值不值。

总的来说，公安审计的理论研究还稍有欠缺，但国内外发达的内部审计理论，对公安审计工作有积极的指导作用。

三、现状分析

在初步了解公安审计理论的基础上，我们则更应关注其现实工作的开展。公安审计工作起步较早，甚至可以说开启了新中国内部审计的篇章。早在1952年，公安部就设立了两个审计委员会，1984年设立了独立的审计室，2002年加挂公安部审计局的牌子，2008年又经国务院办公厅批准正式成立了公安部审计局，标志着公安审计的规范化、成熟化。

改革开放以来，在公安部党委和各地公安机关党委的正确领导下，公安审计工作取得了辉煌的成绩。全国公安审计部门在保证公安人员廉洁奉公、强化公安内部运营管理、提高公安为人民服务的水平和质量以及促进公安工作实现经济性、效率性、效果性等方面发挥了不可替代的建设性作用。比如，有数据显示，“十五”期间，全国公安审计部门共发现违规金额123.36亿元，挽回损失浪费8.76亿元，促进增收节支28.63亿元。各级公安审计部门共审计行政性收费、罚没收入511.7亿元，查出违纪违规金额12.3亿元，其中乱收费、乱罚款金额1.9亿多元，挪用、截留应交财政金额3.3亿元，私设小金库、贪污私分金额5536万元。这充分显示出公安审计发挥了实效。

2014年3月至11月，全国公安机关集中开展了史上第一次“审计整改年”活动，共梳理审计发现的问题37904个，已整改37368个，制定整改措施25276条，建立规章制度9744项，审计整改基本达到了预期目的。改革开放以来，在公安部党委和各地公安机关党委的正确领导下，公安审计工作取得了辉煌的成绩。全国公安审计部门在保证公安人员廉洁奉公、强化公安内部运营管理、提高公安为人民服务的水平和质量以及促进公安工作实现经济性、效率性、效果性等方面发挥了不可替代的建设性作用。

四、公安审计面临的挑战及加强内部控制的重要意义

然而，由于公安部门职能的特殊性，公安审计需要不断应对重重挑战。公安基层一线直接与群众相联系，直接代表了公安部门的形象，也直接影响到公安部门能否践行“人民公安为人民”的铮铮誓言。而一些民警为钱执法，吃拿要卡，以罚代管，办人情案，办关系案；或为领导执法，服从领导意志而不服从法律意志，权大于法等。这些违法乱纪、贪污腐败的现象，严重损害了公安形象，影响公安职能的履行和公安事业的发展。