地方国企发展遇到的困难与应对措施

李秋兰

摘要：随着社会的发展，我国的地方国有企业为适应经济的发展做出了适当的改革，但在地方国企发展过程中难免出现一些需要改进的地方，如改革方案无明确相关细则、落后的法律制度制约国企改革发展的步伐、企业内部制度不完善等问题；文章针对改革中出现的问题给出了相应的建议以供参考，希望能为地方国企的改革贡献一份力量。

关键词：地方国企发展；困难；应对措施

在我国，地方国有企业是我国民经济的不可或缺的一部分，在社会经济的增长与发展中扮演着重要角色。根据出资人的不同地方国有企业可分为中央地方国有企业和地方国有企业，其中地方国有企业占全部地方国有企业的比重接近60%，由此可见地方国有企业的重要性。而目前地方国有企业可大致分为两类：一是原来地方国有企业的留存；二是各级地方政府因为基础设施建设、公共服务、构建投融资平台等需要新组建的。无论是哪一类地方国有企业都面临着各种发展难题：国企改革、资产管理、法律制度等。

一、影响地方国有企业发展的几项因素

（一）改革方案无明确相关细则，无法有效推进地方国有企业改革

地方国有企业改革牵一发而动全身，需要不同部门共同协作，但在实施过程中，有不少改革方案无相应的操作细则予以立足，实施过程中往往比预期的困难上许多。如有关文件中规定“非国有资本购买、兼并、参股原地方国有企业时，可将企业原划拨土地评估作价后同其他国有资产一并转为国有股，逐步通过股权转让变现：也可分割出与企业净负债额相当的土地转为出让土地，参与企业整体拍卖和兼并，剩余土地，购买方或兼并方有优先受让权和承租权。”不过在实施过程中具体该如何操作却没有明确的细则为其立足，因此地方国有企业的改革无法有效推行。

（二）落后的法律制度制约其发展进程

随着经济环境的不断变化，地方国有企业股份制改革、并购、投融资等活动的开展，现行的落后法律制度已远远跟不上环境的变化，解决不了地方国有企业发展过程中遇到的困难，严重阻碍了地方国有企业发展的步伐。如2008年国务院国资委提出用三年时间，在全国地方国有重点企业全部设立相关的法律事务机构，建立总法律顾问制度的比例达到70%。但在2011年的统计中发现：国有重点企业中只有84%建立了法律事务机构，45%建立了总法律顾问制度，说明执行结果与预期的目标存在着较大的差距，阻碍了地方国有企业改革的进程。

（三）政企不分，监督缺乏，内部机制不规范

许多地方国有企业是由于地方政府出于某种原因而新建的或扶持的，企业的负责人及高级管理人员多半是由地方政府或国资部门直接指派或批准的，除国企身份外，有部分是政府行政人员兼任的，这些人员虽在国企上班，但他们仍是行政人员身份，仍然有政治前途，所以无法全身心地投入到企业的管理当中，容易导致政企不分的后果；同时由于其行政人员出身，对于企业的性质、实际运行、发展问题上的考虑无法从企业自身出发，而是参照行政部门的方法，导致企业内部机制僵化、不规范；同时国资部门对地方国有企业也存在监督不足的问题，如领导班子、企业运行情况、经营业绩，没有建立科学完备的考评标准和制度，导致企业的总体效益不高。

（四）不切实际地投资使得地方国企负债严重成为其发展最大的阻碍因素

由于地方政府不能发放债券，而国家对地方国有企业没有明确的借款禁止条令，因此，大多数的地方国有企业作为地方政府的投资、融资平台，帮助地方政府发行地方债券、以土地等固定资产或项目作为抵押物向各银行借款，尤其是当要完成中央政府指令，加大地方基础设施建设之时，当地的地方国有企业就会为此承担了巨额的债务。这里需要注意的是债务是需要偿还的，以企业自身的盈利情况来说，是没有能力偿还的，即使是地政府出面来帮助偿还，也要看该地方政府当年的财政收支情况。如从目前实际情况来看，很多地方政府过于热衷政绩，盲目加大基础设施投入或面子工程，无预算无规划，同时由于房地产的不景气，国家加紧土地拍卖的各种管理，导致地方政府资金入不敷出，只能不断地向银行借款，拆东墙补西墙，最终加重债务的负担，成为了企业发展最大的阻碍因素。

二、关于地方国有企业发展进程中出现的问题的应对措施

找出了上述关键制约地方国有企业发展的因素，就要对症下药，逐一击破。但在解决的过程中不能急功近利，要有一个循环有效的进程。

（一）明确地方国有企业的功能与性质，加强国资部门的监督职能

1. 地方国企是由省、市、县政府投资、融资以及国有资产经营为主的地方国有企业，是国家建设的重要力量，它的主要功能应该是保障社会公益，在基础设施服务，保障地方经济发展、稳定方面发挥积极作用。地方政府应明确认识到地方国有企业虽是由其出资组建的，但它是在性质上是一个独立法人，自主经营，自负盈亏，依法纳税，独立承担民事责任，并非地方政府的附属部门。地方政府应该明确出资人的职责，通过授权国资部门对地方国有企业进行监督管理。

2. 要立足“建章立制、规范管理、依法监管、科学营运”的思路，按照“国家所有、分级监管、授权经营”的原则，建立或健全国资监管部门，尤其是在一些新建区、市政府。国资部门可建立外派监督工作制度，督查整改制度，深入企业实地考察，针对不同类别的地方国企、不同阶段的发展情况，设定不同的考核目标，同时应加强交流，学习国内或国际上的成功经验，逐步完成国家提倡的由“管人、管企业、管资产”向“管资本”转变。

（二）地方政府应合理进行基础投入，并高度重视地方国企作为投融资平台的运作情况及融资资金使用上的监管

1. 地方国企作为投融资平台，帮助地方政府筹集各种基础建设所需资金，为了推动地方发展做出了积极贡献。但负债率高易导致国企甚至地方政府出现财政问题，各级地方政府应予以重视，做好行政规划及资金预算，避免不合理的基础投入，可聘请相关会计事务所对投融资相关流程进行审计，对存在的问题进行分析整改，最大限度地防止并化解潜在风险。同时地方国有企业应尽快剥离政府融资职能，培育科学合理的盈利模式，实现由单纯的政府融资载体向真正的市场主体的转型，逐步向市场化、产业化、资本化过渡。

2. 通过发债、向银行借款所筹集到的资金通常在使用上存在很多不规范的地方，例如以某项目为质押向银行借款，实际资金到账后却不是使用于该项目，甚至为了规避银行、审查机关的检查，资金在下属子公司或业务相关联的公司之间来转来转去，使地方政府与各地方国有企业之间的账务关系复杂化，长期下来其中的财务关系便无法理清了。所以应该规范章程，并加强对资金的监管，可通过聘请会计事务所或各审计机构进行相关的审计，提出问题及解决方案，既可筹得资金，又可合规、方便地使用。

（三）建立健全法律制度，明确国企改革细则

中央及地方政府应该成立专门的研究机构，对各种类型的地方国有企业进行深入调查，了解其发展中遇到的实际问题，例如有些法律依据过于陈旧，跟不上时代的变化；有些问题是由于环境变化衍生出来的，暂无法律依据，这些应该经过调查后将实际的调查结果向相关的法学专家反馈，建议修改或新建法律条文，使改革有法可依。而改革细则则应该由各地方政府根据实际调查结果来确定，毕竟各地方国企情况千差万别，一刀切、一窝蜂都不可行。应该要结合各地各企业的实际情况，因地制宜，区别对待。譬如国家提倡的混合所有制改革，有些地方国有企业规模小，行业发展受限，则不应该原本照搬推行中央的改革机制，而是应该根据中央改革的中心思想制定出适合地方国有企业改革的方案。

地方国有企业的最终发展目的就是为了为人民群众谋福祉。地方国有企业作为地方经济发展强有力的源泉，是地方经济发展不可或缺的一部分，地方国有企业的发展成果必须惠及到当地的人民群众。这就要求地方政府在企业改革进程中不断完善機制，提高地方国有企业的管理水平；在不断的实践过程中发展地方经济，逐步完善社会保障机制，将国企的发展成果得以落实，最终提高当地人民生活水平。

参考文献：

[1]梁建伟.推进和深化地方国有企业改革的思考[J].忻州师院报，2010（03）.

[2]国资委.国资委要求地方国有企业完善法律环境[EB/OL].财经信息网，2012-02-14.