农村基层治理改革中乡镇政权存废问题浅析

江燕

摘 要：农村基层治理改革中，乡镇政权的改革是重点。在这一问题上存在诸多争议，集中体现在乡镇政权的存废。从农村基层治理的实际出发，结合国家治理体系和治理能力现代化建设，对争议和探索进行理性的分析。乡镇政权不应该撤销，而应该在城镇化、市场化的进程中不断改革和完善。

关键词：农村；乡镇政权；改革

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0034-02

一、关于乡镇政权存废的争议

关于乡镇政权的改革，学术界一直众说纷纭，有的主张应该加强，将它建设成为一级完备（或完全）的基层政权组织；有的主张撤销，将它改为县级政府的派出机构——乡（镇）公所，实行“县政乡派”；还有的主张乡镇政权也实行类似村民自治那样的“乡镇自治”。到底应当选择哪种方案，不仅需要我们对中国乡镇政权的现状进行广泛而深入的调查研究，而且需要我们从改革的视野进行理性思考，对乡镇政权的未来发展进行可行性分析。

（一）撤销乡镇政权，称为县级政权派出机构

一种观点主张实行 “县政、乡派、村治”。在乡镇政权的存废问题上，这种观点主张撤销乡镇政权，把乡镇政权改革成为县级政权的派出机构。持这种观点的理由：一是乡镇政权不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，缺乏相应的施政能力，一直未能成为责、权、能完备的一级政府；二是自古以来，县一直是基本的行政单位；三是“责强权弱”的乡镇政府使治理成本过大，农民负担太重[1]。把乡镇作为县级政府派出机构，一般的设想是：第一，乡镇党委改为办事处党工委，乡镇政府改为县级政府办事处，办事处不再设立对口机构，也取消人大、政协。第二，办事处开支全部纳入到县一级，由县级政府安排人事与财政，不再进行独立的财政收支预算。第三，将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，具有行政职能一类的站所，并入办事处的职能办公室；服务性一类的站所，逐渐推向市场。这样一来，首先，减少了行政层级，精简了机构和人员，有利于减轻财政压力和农民负担；其次，重新定位了的县级政府派出机构的职能，符合市場经济发展的方向；再次，有利于深化村民自治，从体制上真正规范乡村关系。

（二）撤销乡镇政权、实行乡镇自治

一种观点主张实行“乡镇自治”。这种观点主张在国家通过强制性法律，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。具体设想：一是将乡镇政权组织撤销，原乡镇政权承担的公共行政的职权，移交给县级政权，由县级政权机关或职能部门履行；二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、服务职能，转移给乡村社会中介组织和农民组织；三是建立乡农民自治组织，对涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我服务、自我教育。这样做，一方面有利于扩大乡村自主治理的空间，另一方面有利于减轻国家财政负担[2]。

（三）乡镇政权不应撤销，应该精简合并

有一种观点是主张在保留乡镇政权的基础上，精简机构、精减人员、转变职能。持这种观点的人认为：没有现代的农村基层政权，中国的农村就是一盘散沙。中国农民贫困的基本原因一是人多地少的一亩地经济，二是市场经济导致的农民的绝对和相对贫困化。现代的农村基层政权是我国现代化事业的重要基础。在市场化时代，农民个人是无法对抗市场潮流的，政府作用增加，才能规范市场，将农民等弱势群体组织起来。农村基层政权应该加强和改善，而不是取消[3]。当然，他们也认为，现在乡镇政权存在很多问题，要加强乡镇政权建设，首先必须精简乡镇机构。

（四）对乡镇政权存废争议的评析

以上关于乡镇政权存废的三种观点，实际是两种观点，即一种主张撤销，一种主张撤并。笔者认为，按照宪法的规定，乡镇政权仍是农村基层政权，其宪法地位维持不变。目前搞乡镇自治和把乡镇全部改为派出机构的条件还不成熟，也与宪法的精神不符。虽然我国乡镇地区差异、经济差异很大，但是从总体上来说，撤销乡镇并不符合我国农村的实际情况，既不利于农村的稳定，也不利于农村的发展。我国的基本国情决定了“农业、农村、农民”问题的解决是一个综合的系统工程，不是简单地撤销就能解决的。从经济上讲，中国农村的社会形态决定了市场中介的作用难以替代；中国农村的实际条件决定了这个中介属于农村基层政权。个体的农民在市场面前永远都是弱势群体，这是当今中国实际的国情。从社会治理方面来看，乡村社会需要一个高效的、能熟悉了解掌握和管理农村发生的各种事件的行政体系，将乡村情况准确、及时地汇报上去，同时也必须有一个行政体系自上而下地传达政策、分配资源。从这层意义上说，乡镇政府在整合、组织、动员各种农村资源和社会力量中的地位是无可替代的。关于把乡镇政权改为县级政权的派出机构，虽然可以一时缓解乡镇政府在行政体制和财政体制方面职能不全的矛盾，减轻行政费用，但是作为县派出机构的乡镇机构并不能从根本上解决自上而下的支配型行政体制的结构性冲突，甚至会将这一冲突进一步延伸到县一级。关于乡镇自治，目前也不可行，道理与前面一样。乡镇政权的改革，不是仅仅撤销乡镇就能够解决的。在当前形势下，乡镇作为一级政权仍有存在的必要，在县与村之间没有一级政府不利于乡村社会的发展。有效率的乡镇一级组织有利于上情下达和下情上达，能动员社会资源，扩展市场，传播信息，促进政府与社会沟通。

二、新形势下应该加强并完善乡镇政权建设

改革开放以来，随着农村政治、经济和社会改革的全面展开，特别是市场化、城镇化的推进，农民阶层逐渐发生分化，形成了不同层次的新的利益主体。乡村社会的异质性和流动性也不断增强。农村政治、经济和社会的改革，必然要求乡村治理与时俱进地进行适应性改革。自上而下单向地建构农村基层政府已经不符合客观实践的发展，农村基层治理需要更加开放、公平的、多元的利益表达、沟通和反馈渠道，协商合作治理是改革的必然趋势。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元民主合作机制，扩展农民平等民主地参与乡镇政治的渠道；在乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，国家与乡村社会达成积极、全面和有效的合作，最终形成和谐高效的治理格局。

近年来关于乡镇政权改革方向的讨论，大多只是看到了乡镇政权存在的问题，并没有关注到在社会转型、城镇化推进的国情之下，乡镇政权对于国家治理能力和治理体系现代化的重要意义。

事实上，乡镇政权的建立是中国在国家治理现代化意义上不断拓展其治理能力和社会整合能力的结果。小农经济时代，中国基层建制一般只到县一级，是因为自给自足的农耕经济中生产和生活的大部分物质资料都可以自我满足，产品交换和相应的社会联系都比较少，基层社会管理的复杂程度和政府责任也比较有限。中国现代国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其核心内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政权力深入基层社会，加强国家对乡村社会的监控和动員能力。在国家权力向基层农村社会扩张的同时，汲取税收、控制地方资源、下延机构设置、扩大官僚人数等过程也随之开展，使得国家财政收入的增加与地方上无政府状态同时发生。

新中国乡镇政权的建立推动了中国由传统国家向现代国家转型。建国以来的实践表明，乡镇政权与农村各个方面的改革和发展变化密切联系着的。在建国初期，农村基层政权的建立与剿匪反霸、土地改革的胜利联系在一起。在这个时期，广大贫雇农在中国共产党的领导下，彻底摧毁了国民党在农村统治的政治基础——乡保甲制度，消灭了地主阶级的剥削制度，并在土地改革的基础上建立了新中国的农村基层政权。翻身农民第一次享受到当家做主的权力，通过选举产生了乡镇人民政府。乡镇人民政府的建立反过来又巩固了农民在土地改革中获得的胜利果实，领导广大农民群众发展生产，使土地改革后农村迅速出现了欣欣向荣的景象。此后，随着农业生产的进一步发展和对农村社会主义改造的深化，农村基层政权经过了合作化、人民公社等几个阶段，其组织形式、职能范围和活动方式不断进行调整。其间虽然走了一些弯路，但总的说来，它在团结广大农民、巩固工农联盟、促进农村社会稳定和生产发展等方面，起到了不容忽视的作用，成绩是主要的。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的开展、社会主义市场经济的建立、村民自治的发展，作为农村基层政权的乡镇政权在落实党和国家的农村政策、促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了不可替代的作用。

进入21世纪以来，以社会经济转型特别是工业化、城镇化的深入推进为契机，我国农村发展进入了新的阶段。农村社会结构加速转型，农民利益诉求多元化，城乡发展加速融合。“基础不牢，地动山摇。”乡镇政权的建设和发展，对于中国特色社会主义事业，对于国家治理能力和治理体系的现代化，无疑都具有极其重要的意义。它反映的核心问题是，在市场化和城镇化的背景下，如何处理好国家与农民的关系，建立怎样的乡村治理模式才有利于促进农村社会经济的全面、协调、可持续发展。社会转型是机遇，也是巨大的挑战。把社会转型控制在有序的范围内，是考验一个国家治理能力的重要表现，这就更需要制度化的公共权力协调和引导社会各种利益群体进行有序的政治参与，用规范化、制度化的方式来影响和推动社会转型的进程。在这一进程中，乡镇政权作为农村基层公共权力的组织者，应该在乡村社会治理中发挥重要作用。乡镇政权不仅不应该削弱，反而需要加强。乡镇政权不仅有利于将国家意志和服务传递到广大农村的各个角落，也是维持农村社会基本秩序的核心力量，连通民意与国家的主要渠道，在工业化、城镇化的大背景下，乡镇政权的作用将更为突出。

参考文献：

[1] 徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003：139-142.

[2] 于建嵘.乡镇自治：根据与路径——以20世纪乡镇体制变迁为视野[J].战略与管理，2002，（6）.

[3] 李昌平，董磊明.税费改革背景下的乡镇体制研究[M].武汉：湖北人民出版社，2004：130.

[责任编辑 吴高君]