公共文化治理的结构困境的表现

崔吉磊

【摘要】公共文化治理是国家治理体系和治理能力现代化的文化表达，在公共文化治理实践中，由于治理理论内在的要求，在公共文化治理结构表现中受“国家-市场-社会”这一宏观结构的影响，可能在实践中表现出结构的困境，这是我们在进行公共文化治理中所需要引起重视的。

【关键词】公共文化治理；结构；困境；表现

在国家治理体系和治理能力现代化视角下推进公共文化治理这一行动，不论在治理结构的静态表现还是在治理行动的动态开展，都会受制于国家-社会-市场这一宏观结构的影响，并受其支配，因此，在公共文化治理这一文化表达中可能产生结构性的困境，成为公共文化治理的结构困境，理解这一困境，并进行相应的制度改革和文化调试成为我们现实的重要的选择。

一、结构困境一：多元主体依附性参与，行动冲突显现

依附性性参与指的是在一定的社会结构下，参与个体的行为依靠其他主体或资源而不能自立或自主，这种社会结构也决定了各参与主体在社会结构中行为的形式与结果。公共文化治理其他主体对于政府的依附性参与是指公共文化治理的各个参与主体并没有因为进入治理领域而形成新的行为形式和结构，依然会影响各个参与主体的行动目的、行为逻辑和行动结果，这就与治理理论所追求的各个主体的平等、协商参与产生内在冲突。这个冲突表现在两个方面：一是政府主体的传统惯性行为与其他参与主体之间产生行动冲突，导致公共文化治理结构运行的失败；二是其他参与主体对于政府资源、权力的依附，出现政府行为的放大，其他参与主体行为萎缩。例如，当前国家开展的诸多文化惠民工程中，其中大部分演出至今仍是一种政治任务，如参与全国汇演、比赛等，并不注重甚至忽略经济效益，其收入主要来源还是财政拨款。一些县级文化馆发展也步履维艰。在原有职能下，依靠拮据的经费和少量人员，文化馆还能勉强度日。但是“公共文化”的帽子却带来了文化馆工作量的大幅度增加，加上经费投入的数量和人员的比例远远低于工作量提高的水平，最后“公共文化”反而阻碍了文化馆的发展。文化馆无法得到良好的发展，其“公益性阵地”的职能也就无法良好执行，“公共文化”也就变成了一纸空文，如此一来便形成了以“公共文化”为主体的恶性循环。

二、结构困境二：行政干预惯性依赖，共同治理权威缺乏

公共文化治理格局形成的一个重要基础在于社会力量和市场力量的强大。随着经济社会的发展，文化領域中强国家下的政府文化职能进行了有效的转变，弱社会、弱市场下的重要参与力量得到很大的提升，但是其强弱之间的形态格局并没有得到根本的转变，这主要表现在文化领域建设，特别是在基层公共文化服务事项建设中表现出的强烈行政指令强制性干预色彩，其主要特征就是模块化、统一化的供给主导，而非需求花、菜单化的供给主导，重视文化输出，轻文化接受和培育，缺乏群众公共文化需求表达和参与机制的建设，没有将群众的真是文化需求纳入到基层政府公共文化服务决策和供给的议程中来，造成需求和供给严重脱节，这就使得在我国公共文化服务体系建设跨越式发展与奇迹不断的态势下更多呈现出“压力型”的特征。为了完成公共文化建设的各项指标，各级政治组织将任务和指标层层下达，层层量化分解，并在规定的时间内给予相应的政治和经济的奖惩，公共文化服务建设中更多关注的是场馆面积、演出数量等硬性指标，缺乏对群众文化需求的推介、论证和判断的基础工作和群众满意度等软性指标的设置。

三、结构困境三：与正式制度的对接不畅，治理合法性受到挑战

公共文化治理行动的合法性来源于正式制度的认可对于治理的认同。当前，在公共文化服务具体实践过程中，各级地方政府采取了一系列措施和方法来推动公共文化治理的实现，包括公共服务的社会化，加强向社会力量购买公共文化服务措施等，但这些技术层面的方法和原则存在着公共文化治理行动与国家正式制度之间的对接问题，这不仅关系到公共文化治理过程是否顺畅，也关系到公共文化治理目标能否实现。在当前公共文化治理实践中，在制度层面较多地还是一种“规范性文件为主”，“法律为辅”的格局。“规范性文件为主”可能导致在公共文化治理中法律效力层级上较低，从法律属性上讲，规范性文件尚不能称为严格意义上的“法”，只是一种非正式制度。例如我们制定了购买公共文化服务的指导目录，但是这与强制性的集中采购目录推行方式相比，指导性的目录推进方式效力就略显偏低，购买公共文化服务就会出现可买可不买的问题。另外，我国目前的法律体系对于社会组织承担公共文化服务的的资质条件，包括服务条件、服务能力以及服务水平等也缺乏相应的制度系统，这就使得地方政府选择承接主体中面临无法选择的困境。因此，公共文化治理行动不论在过程实施还是结果实现中都要处理好正式制度与治理之间的关系，这也是获取社会认同的重要基础，否则公共文化治理成果也就难以转化为公共文化产品和服务，公共文化治理的成果就可能“流产”，也就出现了公共文化治理与国家正式制度衔接不畅的境遇。

综上所述，公共文化治理结构的困境来源于“国家-社会-市场”这一宏观社会结构，公共文化领域内的治理结构是这一宏观结构的具体表现，这是我们正确认识公共文化治理结构困境的基础。由此，在进行公共文化治理结构困境的消除中，我们必须从宏观的角度来进行，通过相应的制度设计，实现政治、经济、社会、文化等领域的治理性系统变革。