公众参与在新农村建设中的作用研究

丁仙

摘 要：新农村建设是一项惠民工程，现阶段全国都在积极建设社会主义新农村。新农村建设的成功不仅取决于政府的科学规划还需要农民的积极参与。在新农村建设中公众参与虽然受到经济、政治、文化等因素的影响，但它依然对维护农村民主、农村公共利益、促进农村和谐与科学发展起到了至关重要的作用。因此，要充分发挥好公众参与在新农村建设中发展农村经济、规范参与制度、加强农民文化素质教育以及完善法律保障的作用。

关键词：公众参与；新农村建设；农民；作用

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）02-0081-03

公众参与是民主政治的主要内容，通常作为衡量一个国家民主程度的标准。因此，公众参与在社会生活中发挥着衡量政治民主水平的作用。公众参与作为有效的参与手段，所发挥的作用又不局限于此，公众参与更多的影响着社会生活的质量与决策的科学性。新农村建设是促进城乡一体化的重要举措，而公众参与是新农村建设的重要组成部分，要充分发挥公众参与在新农村建设过程中的作用，从而保障公众参与的效力的有效发挥。

一、公众参与在新农村建设的主要作用

（一）公众参与决定了新农村建设的民主化水平

“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”是党和政府一切工作的出发点和落脚点。享有建设国家和享受国家发展带来实惠是人民基本权利，这一权利的体现就是民主。建设社会主义新农村是运用科学发展观解决“三农”问题的战略新思路。它强调必须坚持以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，要把解决人民群众切身利益问题放在首位，在发展过程中充分体现和代表人民群众的意愿。新农村建设主要在县乡进行，县乡政府拥有中国绝大多数的人口[1]。在新农村建设过程中要充分尊重农民的民主权利，这一权利有效实施需要农民的积极参与，新农村建设中公众参与的程度是衡量新农村建设民主化水平的标准。历史经验告诉我们，仅靠政府而没有作为农村利益主体农民的参与去搞建设是行不通的。公众参与为农民建设新农村提供了表达利益诉求的平台，为保护个人和组织的合法利益创造了条件。新农村建设是一项浩大的惠民工程，建设好这一工程的首要任务就是要保障农民的民主权利，让农民参与到新农村建设中来，充分保障农民的权益，确保新农村建设的扎实推进。

（二）公众参与维护了新农村建设中农村社会公共利益

新农村建设是政府行为也是与公共利益直接相关的行为。在以往的农村建设中政府和农民的地位并不对等，公众参与作为新农村建设的重要内容，它让农民在新农村建设中拥有充分的话语权，给政府提出有效的建设意见，体现农民的权益，这种对等基础下的新农村建设更容易获得广大农民群众的理解和支持，保证了新农村建设的顺利进行。可以说，公众参与新农村建设既是对农民合法权益、农村社会公共利益的维护，也是新农村建设过程的必然选择。当下由于占地、拆迁等引发的纠纷不断，其重要的原因就是农民群众缺乏对各类规划的知情权、参与权、表达权和监督权，加之对公共利益的界定模糊，使得部分规划行为是打着维护公共利益的幌子损害农民个人的利益[2]。而解决这一问题的最佳途径就是公众参与。公众参与最重要的特征就是通过赋予公众去参与城乡规划编制、实施、监督和修改等各个环节，增强公民的主人翁意识，最大限度地影响城乡规划主管部门决策的制定和执行，以实现公共利益公平分配[3]。因此，公众参与是保障农村社会公共利益的捍卫者和监督者。

（三）公众参与提高了新农村建设规划的科学性

长期以来无论农村还是城市，建设规划工作主要有政府相关规划主管部门或者规划管理部门委托规划设计部门来完成，从而忽视了来自公众的参与。规划工作从准备到实施一般是由政府主导来完成，受到专业、所处角色、以及其它因素等限制，规划的科学性大打折扣。新农村建设的规划工作不仅涉及到技术、经济、行政和社会学等多门科学，还牵涉到多部门和多主体间的相互协作，这些工作是独立个体无法完成的，它需要公众参与给予智力上的支持。无论是城市居民还是农村居民都可以通过公众参与，发表自己对新农村建设的意见，参与规划方案的制定并監督规划工作的实施，从而有效避免规划工作中的失误，提升新农村建设规划的科学性。

（四）公众参与促进了政府职能转换与农村和谐发展

一方面，新农村建设中农民参与农村政策制定，监督具体的行政管理和执法过程，这种全方位、多维度的广泛参与，既体现民意，又约束政府行为，更大限度的保证了农民的权益[4]。现代国家普遍认可的民主化、法治化行政，其主要表现方式就是政府加强与人民群众之间的交流，鼓励广大民众以个体或集体代表的形式有序的参与行政，从而使行政更好的发挥维护公共利益的作用。公众参与客观上提出了政府职能的转变的要求，在新农村建设过程中更需要这种参与让建设更加规范化、制度化、有序化。

另一方面，农民的主体意识已得到普遍提高，有了参与公共事务的诉求，这为新农村建设扎实推进奠定了基础。农民意识到自己不单单是新农村建设的利益享有者更是新农村建设的创造者，就会自觉参与到新农村建设的每一个过程中，关心农村发展，参与村务处理，为农村的经济发展、基础设施建设、自然环境保护贡献自己的力量，从而推动农村的和谐发展。

二、影响公众参与在新农村建设发挥作用的主要因素

（一）经济因素

农村经济发展水平滞后，经济条件差成为农民参与农村建设的一大障碍。一般来说，公众参与与农民的经济水平成正相关，经济的发展为农民进行公众参与提供机会和条件，同时经济发展会导致社会利益分配发生变化，从而在客观上促使农民采取公众参与的手段来维护自身的利益。亨廷顿认为“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”[5]无论是政治参与还是其他内容的公众参与，离开了一定经济基础的公众参与就不会得到良好发展，也就无法充分发挥公众参与的有效作用。就目前我国农民的生活特点来看，广大农民农忙时回家务农，农闲时外出打工，虽然农民生活条件已经有所改善，但生活压力大经济负担沉重的问题依旧存在，使得农民不得不把主要精力花费在经济生活上。加之农村居民医疗、教育负担大，留守居民多为老人儿童，公众参与效果十分不理想，这些问题的解决都需要经济水平的进一步提高。

（二）政治因素

良好的政治环境是农民在新农村建設中进行公众参与的有效保障。但是就目前农村公众参与的现状来看在政治环境上还存在着一定的问题。一是制度保障不足。一个国家如果能为公民参与提供法律的、制度的、程序的保证，就是政治文明的表现[6]。我国为保障农村居民进行公众参与，建立了基层民主自治制度。经过多年发展成绩显著，但仍然存在着诸多的问题，如基层民主自治结构不合理，参与多是走过场等。二是农民参与的组织机构和渠道单一。在城市居民的公众参与中，政治制度内有诸如工会的各类组织，也有政治制度外的各种协会，这些组织“它们既代表一部分群众向中国共产党和各级政府表达意见，又常常反过来协助党和政府做自己代表的那部分群众的工作”[7]作用显著，而农村公众参与的组织却相对欠缺。三是农村公众参与缺乏制度化。现阶段中国公民的公众参与有制度化参与和非制度化参与两种。非制度化参与是指正常制度之外的公众参与，广大农村居民大多认可非制度化参与，遇事直接找相关领导而非是寻找制度进行解决，从而引起了部分公众参与混乱的现象，从而造成了地方治理的混乱，不利于政治环境的构建，从而阻碍新农村建设。

（三）文化因素

文化因素主要包含两个方面，参与主体的文化素质和封建文化思想的影响。一方面文化素质的高低决定了农民的民主意识、法治意识、政治技能及接受政策和新鲜事物的能力。农民是新农村建设的重要主体，我国在基础教育上的大力投入，农村居民的基本文化素质有了很大程度的提高，但是和城市相比农民的文化素质较为落后，较低的文化素质制约了农村公众参与的良性发展，新农村建设进程缓慢。另一方面受到封建文化思想的影响使得我国居民的公民意识、民主意识薄弱，影响了公众参与的发展。邓小平曾经说过“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少”[8]这些封建文化集中表现为“官本位”“权利崇拜”“事不关己高高挂起”等参与心理，这些思想严重制约着广大民众进行公众参与的心理，在农村更为严重，农村居民对于社会公众参与的制度表面冷漠，这都与封建思想有着不可分割的联系。

三、实现公众参与在新农村建设中的有效途径

（一）推进“就地城市化”，促进经济发展，提高农民的物质生活水平

“就地城市化”是指农村人口不向城市迁移，而是在原有的居住地，通过发展生产和增加收入，完善基础设施，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活[9]。然而，现实情况是农民离开农村外出打工寻找经济来源，农村留守着的大多是老人和儿童，实现公众参与需要农民在参与人数上予以保障，如何把农民留在农村成为关键，“就地城市化”的思路提供了有效的解决途径。新农村建设过程中运用“就地城市化”已初显成效，如江苏省的华西村、河南省的刘庄村、山东省的岜山村等。“就地城市化”的优势在于一方面解决了农民的经济来源问题，让农民在家门口就能够取得收益。另一方面，乡镇一级政府利用“就地城镇化”带来的收益增加对农村医疗和教育的投入，以减少农民负担。农民收入增加了，支出减少了，物质条件变好了，客观上拥有了参与新农村建设的动力，必然会提高参与的积极性，促进公众参与在新农村建设中发挥作用。

（二）完善参与政治体制，实现农民参与制度化、规范化

完善参与政治体制主要是指完善参与范围、参与机制、参与方式、保障机制等。完善的参与政治体制能够规范农民参与的民主化、制度化、程序化和规范化。一方面完善的参与政治体制，能够促使政府部门、政府工作人员，在规范的前提下制定相关政策，依法执行相关政策，避免官僚主义和腐败的产生，使新农村建设在公开透明的环境中运行。另一方面，规范化的制度可以保障农民的基本民主权利；为非政府组织参与到新农村建设中来提供更多便利，集中反应农民的心声；能够规范农民的参与行为、提高参与水平，避免非制度化参与带来的管理混乱，为农民参与新农村建设提供有序的运作环境。完善的政治体制对政府和农民都提出了要求，对参与行为都做了规范，为更好地保障公众参与在新农村建设中发挥作用。

（三）开展现代农民教育、为农民参与新农村建设提供智力支持

社会主义新农村建设关键是完成农村社会的现代化，归根结底是实现农民的现代化，要加速农民的现代化转换，增强民主意识，就必须加强对农民的现代化教育[10]。农民的文化素质、政治素质是农民参与农村建设的基本条件。提高农民的文化素质、政治素质、参与意识是提高农民参与水平的基础要求。提高农民素质，加强农民现代化教育应从以下几方面着手：第一，开展基础文化教育，提高农民对新农村建设的理解能力和对各项政策的接受能力；第二，开展农民民主意识、主动参与意识教育，帮助农民树立民主参与、主动参与的意识；第三，对农民开展民主知识教育，使农民了解民主参与的规则与步骤，促使农民在规范的前提下参与新农村建设；第四，学习专业农业知识，提高劳动技能，培养有技术、懂管理的现代农民；第五，进行农村义务教育改革，农村基础教育是农村建设的文化基础，要把农村基础教育作为社会建设的重点优先发展。

（四）加强法治建设，合法合理地发挥公众参与的作用

公民和社会群体的任何行为都受到法律的保障与约束。农民参与新农村建设必须要走法治之路，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。公众参与，一方面要维护农民参与的权益和农民参与的权威，让农民真正的参与新农村建设中去。另一方面，要让农民的参与在合理有序的的前提下进行，做到农民主体的合法参与和活动有序。公众参与的合法性让公众参与在新农村建设中的作用更具说服力。

参考文献：

〔1〕方军.治道与治理.探讨公众参与县乡政府社会管理问题的两个维度[J].河南社会科学，2012，（5）：33-36.

〔2〕郑彦妮，蒋涤非.公众参与乡规划的实现路径[J].湖南大学学报，2013，（3）：68-72.

〔3〕邹兵，范军，等.从咨询公众到共同决策——深圳市城市总体规划全过程公众参与的实践与启示[J].城市规划，2011，（8）：91-96.

〔4〕叶郁.会主义新农村建设中农民参与问题探析.[J].理论界，2007，（4）：40-41.

〔5〕亨廷顿.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].北京：华夏出版社，1989.173.

〔6〕魏福明，郑桂杉.政治文明视野中的公民参与[J].玉溪师范学院学报，2005，（1）：70-74.

〔7〕朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，1997.110-121.

〔8〕邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994. 332.

〔9〕杨世松.农村就地城市化-中国特色城镇化道路的创新[J].经济师，2008，（5）：60-62.

〔10〕谷满意.当前我国农民政治参与意识研究[J].泰山学院学报，2013，（2）：97-102.

（责任编辑 姜黎梅）