审计处理处罚应把握的几个关键节点

曹晓飞

党的十八届四中全会《决定》指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要》提出“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”同时要求各级行政机关必须在法律规定的实体及程序范围内行使职权，不能滥用或超越职权。审计法赋予了审计机关审计处理处罚权限，但在施行审计处理处罚时，往往出现了超越权限、超越法律规定幅度的处理处罚，以及应当移送事项不作移送处理或审计职权范围内事项进行了移送处理。

一、处理处罚基本范畴

审计机关作为国家的专门监督机关，依法对被审计单位的财政收支、财务收支进行审计监督是宪法和审计法赋予审计机关的职责。因此，审计机关的处理处罚权限也限于被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为。审计处理处罚的种类应当符合审计法和审计法实施条例的规定，处理处罚的幅度应当在法律法规规定的范围之内。对审计过程中发现被审计单位违反政府采购或招投标管理规定行为、违反会计管理规定行为、违反建筑法管理行为等方面的问题，因审计机关并非是这些法律、行政法规的执法主体，不能据此作为处理处罚依据直接进行处理处罚。

二、处理处罚必经程序

一是告知程序。《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依据享有的权利”。审计机关审计报告征求被审计对象的意见，既符合法律法规的规定，又保证了审计报告的权威性和严肃性。当审计机关对审计处罚的事实、理由、依据、决定进行调整，与审计报告征求意见稿不一致并且加重审计处罚时，应当再次履行审计处罚告知义务，保证被审计对象的知情权、陈述权和申辩权。

二是听证程序。审计机关在作出较大数额罚款（即对被审计单位处以违反国家规定的财务收支金额5%以上且金额在10万元以上的罚款，以及对违反国家规定的财务收支行为负有直接责任的有关责任人员处以22000元以上罚款）的处罚决定前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利，未履行这一程序作出的行政处罚不能成立。

三是审计业务会审定程序。审计机关要通过审计业务会议对审计组审计报告进行审议，广泛听取参加审计会议人员的意见，特别是审计审理机构及人员的意见，提出合法合理的审计处理处罚意见。

四是审计决定执行程序。审计机关在作出审计处理处罚决定后，应按照法定的送达方式送达。被审计单位和个人拒绝接受按照法定程序送达的处理决定书不影响处理决定书的效力。对没有正当理由拒绝接受或者执行处理决定书的单位和个人可以强制执行并视情况给予相应处理处罚。

三、处理处罚遵循原则

一是“职权法定”原则。审计机关的审计处理处罚权应当有法律、行政法规的明确授权，即在相关法律法规的条文里明确指出审计机关可以作为执法主体作出处罚的情况下才能行使。比如财政违法行为处罚处分条例明确了审计机关与财政机关、监察机关是共同的执法主体，因此成为审计机关作出财政收支审计决定的主要法律依据。需要特别注意的是，审计机关不得行使责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚措施。

二是“权责统一”原则。审计机关在没有被相关的法律、行政法规明确授权的情况下，应当将不属于其职权范围的事项依法移送。具体包括三种情形：（1）调查或检查的对象不属于监督检查机关监督的单位或者个人，应当移送其他有处理权的单位处理。（2）虽然检查或者调查的对象属于监督范围，但违法行为的事项需要由其他单位处理的，应当移送有关单位处理。（3）被检查或者调查的事项既需要由本机关处理又需要其他监督检查机关处理的，一般应在处理完毕后再移送有处理权的单位处理。同一事项不得同时向两个或者两个以上机关、部门和政府移送。

三是“一事不再罚”原则。对违法行为人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款。不同种类的行政处罚存在并用的可能性。比如：对违法人作出通报批评的同时，还可处以罚款，这不违反一事不再罚原则；已经执行的对财政违法行为的行政处罚应折抵刑法。当财政违法行为构成犯罪，人民法院在执行对当事人的刑罚时，已经执行的行政处罚应予折抵。

四是处理处罚一致性原则。审计机关对审计发现的问题作出处理处罚意见时，应当做到对相同问题，同样对待，确保审计机关对不同单位作出的审计处理处罚公平性。即使法律法规在一定范围内赋予审计机关一定的自由裁量权，也不得滥用。

五是救济权利保障原则。审计机关应当在审计决定书中告知被审计单位提请裁决、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，保障被审计单位的陈述权和申辩权能够顺利实现。

四、处理处罚法律适用

一是注意法律法规层级性。审计处理处罚应当遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法，特别法优于一般法”和法律效力溯及力等基本原则，选择引用恰当的规定条文。

二是注意法律法规实施程序和时效性。实施处理处罚时，应遵循法律适用的原则和规定。应当先处理归还原位，后进行处罚，不得以处罚代替处理。违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，除法律另有规定外。违法行为的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

三是注意法律法规限制性。审计法及其实施条例中的一般性规定，不能作为财政收支违法违规行为的处理处罚的依据。审计法第四十五条、审计法实施条例第四十八条赋予了审计机关可以采取审计处理措施的种类，赋予审计机关处理权。但处理处罚还必须依据其他法律、行政法规的处理处罚的具体规定来下达审计决定，这样有利于保证审计机关与其他执法部门之间处理处罚尺度基本一致，维护法治的统一和公平。

四是注意法律法规普遍性。对于财务收支违法违规行为，只有在其他法律、行政法规均未对财务收支违法违规行为作出处理处罚规定时，审计机关才可以依据《审计法实施条例》第四十九条第一款的规定作出审计处理处罚决定。

五是注意引用法律法规规范性。审计报告、审计决定书等结果类文书中对审计发现的问题，要分别引用定性和处理处罚的法律法规和标准；在引用法律和法规时，应列明法律、法规名称和具体条款号、条款内容；在引用规章和规范性文件时，应列明发文单位、文件名称、发文号、具体条款号及条款内容。同一文书中重复引用同一法律法规时，后面的可以只引用法规名称和具体条款。

六是注意引用法律法规实用性。引用法律、行政法规或者其他规定作为处理处罚依据时，如果审计处理意见不涉及追究相关单位和人员责任时，不必引用有关对单位或个人的处理规定。例如：某事项的处理意见是“及时下拨滞留的资金”，并无需要追回的资金，无违法所得，也不需要对单位警告、批评或追究责任人责任时，在引用财政违法行为处罚处分条例第六条“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目……（三）滞留应当下拨的财政资金”。

七是注意法律法规建议性。遇到处理权不属于审计机关或没有其他更合适的法规作为处理依据时，其定性法规依据同时也可以作为提出纠正意见或措施的依据。比如私存私放财政资金或者其他公款、出租出借银行结算账户、虚假招投标、政府采购组织管理不规范等问题，可以依照定性依据作为提出纠正的审计意见，。