从政府主导走向多元共治： 高校现代化治理改革趋势研究

张天兴 刘帅志

【摘要】政府主导的传统高校治理结构与现代高校利益相关者属性不符，导致权责不明、利益失衡、效能落后等问题凸显，从政府主导向多元共治转变是高校现代化治理改革与发展的必然趋势。在巩固完善高校独立法人地位的基础上，重塑“政府—高校—社会”的权责关系，建立多元主体决策机制，是稳步推进高校现代化治理改革的大趋势。

【关键词】高校治理；政府主导；改革趋势；多元共治

随着我国社会经济体制改革的逐步深入，高校治理改革与发展也进入了关键时期，建设世界一流的高水平大学关系到高素质人才的培养、科学技术的进步以及社会经济的可持续发展，高校现代化治理不仅是我国高等教育发展的重要目标，也是我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的重要保障。作为一个复杂的学术组织、一个高度分权化的组织，大学必须建立一个既能围绕统一目标运行，又能调动各个学术组织及其成员积极实现其目标的大学制度。①以现代高校的组织特性与运行规律为基础，借鉴国外高校现代化治理实践经验，从政府主导走向多元共治将是我国高校现代化治理改革的必然选择。

一、我国高校治理现状分析

1.政府主导的高校治理 我国高校随着社会的变迁，经历了曲折的发展历程，其治理模式具有一定的特殊性。京师大学堂是中国近代史上由政府批准设立的第一所大学，标志着中国近代高等教育的开始，它在当时既是全国最高学府，也是国家最高教育行政机关，统辖各省学堂，实质上是政府的分支机构，受政府直接管辖。辛亥革命爆发后，政治体制的根本性变化给高等教育带来了巨大冲击，时任教育总长的蔡元培负责拟定全国教育发展规划并领导和推进教育改革，由于这一时期军阀混战，政府无暇顾及教育管理，高校获得了较大的办学自主权。新中国成立后，我国参照苏联计划经济体制模式对高校进行了全面改造与重建，正式将高校纳入国家行政体系，政府成为高等教育的办学者，专业分工、计划控制、行政等级等成为这一时期我国高校的主要特征。这种政府主导、高度集权的高校治理模式，在特殊时期对于坚持高校办学方向、合理配置教育资源、维护高校安全稳定、提高人才培养效率等方面发挥了一定积极作用。改革开放后，随着政治经济体制改革的逐步深入，社会主义市场经济体制逐步完善并不断发展，完全由政府主导的计划经济时期高校治理模式，已不能适应市场经济对人才培养的需求，高等教育体制改革拉开帷幕。而依据高校行政等级分配资源的体制并未发生实质性改变，政府主导的高校治理结构更加稳固。

2.政府主导的弊端 目前，我国高校领导班子的任免、人员编制、招生计划、质量评估等决策权都由政府掌握，高校的办学经费主要来自政府财政拨款，高校的办学自主权受到了严重制约，不符合高等教育资源的市场化配置需求，容易造成教育资源的浪费，严重阻碍了我国高等教育的发展和创建世界一流大学的步伐。首先，政府主导的治理模式架空了高校实际管理者的权力，导致高校办学主体地位的长期缺失，容易导致权责不明晰、办学缺乏主动性与积极性、决策与高校实际发展需求相矛盾等问题。其次，政府主导的治理模式与高校价值相违背。高校教学、科研等工作受行政科层体制结构以及官本位思想的制约，难以摆脱“政府附属机构”的身份，追求真理、学术价值等不再是高校办学的首要价值，高校自身的可持续发展难以实现。再次，政府主导的高校治理不利于高校的国际化发展。随着经济全球化以及科学技术的突飞猛进，国际交流与合作已成为高等教育进步与发展的重要推动力，高校的行政化身份不利于其在国际间开展平等学术交流、密切互动合作与良性竞争博弈。

2.多元共治的优势 20世纪70年代末，一场质疑官僚制有效性的政府改革运动在西方国家蔓延开来，各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，寻求政府、市场与社会的平衡发展成为西方政府改革的共同特征。全球化、民主化、分权化社会治理的优势逐渐被社会各界所认同，多元共治开始向高校治理领域蔓延。现代高校的价值、职能、属性呈现多元化的本质特征，决定了多元治理是高校现代化治理改革的必然选择。高校多元主体利益平衡的现实需求，推动了高校多元治理改革进程。多元治理对于维持高校价值、发挥高校职能、促进高校发展具有重要作用。首先，多元治理有利于平衡利益相关者权益，在理念上尊重多元主体差异化的利益诉求，在程序上保障诉求表达、协商博弈与民主决策，有利于高校在政府、社会和市场等多方权益平衡的基础上，获得自身权益的最大化。其次，多元共治有利于吸引社会资源投資高校发展，丰富高校经费来源，实现资源的优化配置，充分激发高校的办学主动性、积极性。再次，多元共治有利于高校决策的科学、规范与合理，有效避免权力的滥用，降低高校决策运行风险。

二、我国高校走向多元共治的改革路径

1.巩固完善高校法人地位 法人制度是当前世界各国现代化经济和社会秩序得以规范的重要法律制度，目前世界上许多国家和地区都赋予现代高校独立的法人地位，为高校的管理提供了法律依据，同时极大地促进了高校的对外交流，有效解决了现代高校发展过程中所面临的诸多问题。我国高校法人地位的取得并非一蹴而就，其确立历程伴随着整个中国高等教育体制改革过程。高校法人地位的明确，一方面为保障高校办学自主权提供了法律基础，另一方面也为高校合法权利的实现提供了法律依据。目前，我国高校作为事业单位法人，与世界许多高校一样具有了独立的法人地位，在法律上享有民法规定的民事权利能力和民事行为能力，同时具有较强的社会公益性。但我国高校法人治理还存在诸多问题，如法人机关缺位、高校产权不明晰、严重制约了世界一流高校的建设。因此，巩固完善高校的法人地位是实现高校治理从政府主导走向多元共治的重要法律保障。

2.明确利益相关主体权责 大学是一个典型的利益相关者组织，根据利益相关者与大学的密切程度不同，把大学的利益相关者划分为以下四个层次：第一层次是教师、学生和管理人员；第二层次是校友和财政拨款者；第三层次是与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等；第四层次是当地社区和社会公众等。行政权力、学术权力和市场权力通过不同方式共同作用于高校治理，通过高校章程明确利益相关主体权责，使多元主体权责达到相对稳定、相互制衡的状态，才能在充分保障利益相关主体权利的同时，实现高校自身利益的最大化，是实现高校治理从政府主导走向多元共治的现实保障。

3.建立多元主体决策机制

高校治理机制是对其治理原则的反映，也是实现其治理原则的重要制度保障。参照国外现代大学多元治理实践经验，建立以高校治理委员为核心的决策机制是较为普遍的做法。高校治理委员会由利益相关者代表按比例组成，下设教师评议会、职员评议会、管理者评议会、学生治理委员会等，涉及高校治理的各个方面。其成员的基本权利被写入高校治理章程，在高校治理决策中享有平等的发言权和投票权，并且可以将所代表的利益相关者的建议、诉求直接向委员会提出，委员会成员所提出的建议、诉求都必须得到充分认识，并在一定期限内以委员会正式协商的形式予以解决。国外高校多元主体决策机制已相当成熟，对我国高校治理从政府主导向多元共治转变提供了重要的借鉴与启示。

参考文献

[1]眭依凡.改造大学：大学校长不能放弃的责任[J].教育研究，2003（11）.

作者简介

张天兴，男，汉族，华北电力大学党委常委，教授，研究方向：高校管理。

刘帅志，男，蒙古族，华北电力大学助教，研究方向：思想政治教育与高校法治。

基金项目

河北省社会科学基金项目“高校管理权运行与创新研究”（HB14JY028）.