对加强防洪非工程措施的设想和建议

马朝晖　马雷

【摘要】防洪工程体系和防洪非工程措施是防洪体系的两个方面，相互不能替代，只有把它们有机地结合起来，取长补短，相得益彰，才能形成一个完整的防洪体系，才能真正有效地实现“人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展”、 “由控制洪水向洪水管理转变”的目的。在当前大力实施防洪工程建设的同时，还应该尽快加强非工程措施的建设，使两者有机地结合起来，统筹规划、综合协调、分工实施，才能形成完整的防洪体系。

【关键词】防洪工程体系；防洪非工程措施；蓄滞洪区管理；防洪预案；防汛指挥机构

随着我国改革开放的深入，国民经济的快速发展，市场经济体制和法制体系的逐步健全，人民物质与文化生活质量的不断提高，对防洪减灾保安的要求也越来越高。“人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展”这一新思想、新观念的提出，并且迅速得到广泛共识，充分反映出了时代的要求，它标志着社会的进步和国家经济社会发展已经进入了一个新的时代。在新形势下，加强防洪非工程措施建设，实现全社会防灾管理，构筑现代化防洪体系，也已成为防洪建设的主要思路。

1、菏泽市防洪体系现状

菏泽市位于山东省西南部，境内除黄河滩区的379平方公里属黄河流域外，其余均属淮河流域，南四湖水系，河道径流注入南四湖。除黄河外，内河主要有：东鱼河、洙赵新河、万福河、胜利河、郓巨河、鄄郓河、洙水河、太行堤河等，流域面积10691平方公里，占全区面积的88%。全市流域面积大于30平方公里的内河和河沟共199条，长3157公里，平均河网密度0.26公里/平方公里。其中大于300平方公里的河流18条，长949公里，300—100平方公里的河流30条，长832公里，100—300平方公里的河沟151条，长1376公里。境内河流丰枯变化较大，属季节性河流。

2、目前防洪体系存在的问题

新中国成立以来，菏泽市政府及水管部门高度重视防洪体系建设，大力实施江河治理工程。在市管的东鱼河、东鱼河北支、万福河、洙赵新河、郓巨河、鄄郓河、洙水河等七条大中型防洪河道上，清淤疏浚河道，修筑堤防，已初步建立了防洪工程体系，开展了水文气象测报预报、防汛通信及计算机网络、防洪法规等非工程措施建设，并为历次战胜大洪水，保障人民生命财产安全，为国民经济发展做出了重大贡献。

但是，我市现状的防洪体系还不能很好地适应新形势的需要。除工程体系上存在的问题外，从总体上讲，还存在着“一手硬、一手软”的问题，即工程体系相对较“硬”，非工程体系则十分“软”，整个防洪体系并不完善。目前我市防洪体系基本上仍是以工程体系为主，侧重河道治理与堤防的修筑，而以对全社会防灾管理为特征的非工程措施建设则相当薄弱，还没有形成体系。

3、加强防洪非工程体系建设的必要性

防洪工程体系的减灾作用无疑是最为明显和有效的，是一项必不可少的基础性措施，将继续发挥着不可替代的重要作用。然而防洪工程的防灾标准总是有限的，而超标准洪涝的发生是不以人的意志为转移的，人类还不能制止它的发生，所以从某种意义上讲，灾害是不可避免的。同时，也并不是防洪工程的标准越高就越好，高标准工程一旦失事，所造成的灾害程度往往大大超过没有防御工程或者标准较低的工程的情况。所以，在进行河道治理及防洪工程建设的过程中，不仅要确定适当的防灾标准，而且还应该探索和实施人类适应自然规律的减灾措施。

防洪的根本目的就是要减免洪涝灾害对经济社会造成的损失，保障社会和经济的发展。工程措施和传统的抗洪抢险可以起到减免灾害的作用，而通过加强防洪非工程措施建设，诸如健全防汛指挥机构，完善防洪预案、控制蓄滞洪区的社会和经济发展、发布灾害警报、施行救灾社会保障、推行公民防灾教育等也可以起到有效的减免灾害的作用。它独到的优点，那就是不需要以损失自然生态环境为代价，而是通过政策法规来规范社会的行为，引导社会和经济活动向着环境安全的地方转移，使得人与自然能够和谐相处，从而促进社会和经济的良性循环，达到可持续发展的目的，而这正是我市现状防洪体系所欠缺和不足的，急需加快建设步伐。

工程体系和非工程措施是防洪体系的两个方面，两者功能各不相同，相互不能替代，只有把它们有机地结合起来，取长补短，相得益彰，才能形成一个完整的防洪体系，才能真正有效地实现“人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展”、“由控制洪水向洪水管理转变”的目的。因此，我市建立适应新时代要求的现代防洪体系是十分必要和迫切的。

4、防洪非工程体系的基本架构

防洪非工程措施是通过对社会的防灾管理，来实现减免灾害的。根据这一特点，菏泽市需在大力实施防洪工程体系建设的同时，积极加强防洪非工程体系的建设，使两者有机地结合起来，统筹规划、综合协调、分工实施，努力构筑现代化防洪体系，形成社会化防洪减灾体制。

4.1 健全防汛指揮体系

4.1.1 健全组织机构，认真落实各项防汛责任制。

目前，菏泽市已在防汛工作中落实了以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，明确了目标、任务、责任，我们应在此基础上进一步做好落实工作。一是充实调整市、县、乡防汛机构。成立以市长任指挥长及各单位一把手任成员的防汛抗旱指挥部，各县区调整指挥部组成人员，加强对防汛工作的领导。二是落实工程责任制和技术岗位制。按各类防洪工程的管辖权划分责任主体，市级主要重点防洪工程由市防指正、副指挥长负责，县区重点工程由县区防指主要领导负责，明确技术负责人，落实各自的责任。三是对在建工程落实度汛防洪措施。要求施工单位必须在主汛期前完成水下工程，并制定跨汛施工方案，明确具体责任人，确保安全度汛。四是落实清障责任。市防办应对检查中发现的各类阻水障碍都进行登记造册，并下发《关于做好河道清障工作的通知》，要求有关县区、单位按照“谁设障、谁清除”的原则，加大组织力度，于主汛前完成清障任务。

4.1.2 完善防洪预案，保证防汛抢险救灾工作有序高效进行

根据近年来防洪工程建设情况和社会经济的发展，为使防洪预案更符合实际，可操作性更强，应组织专业技术人员完成洙赵新河、东鱼河等市区内主要防洪河道基本资料的调查、整理、上报工作，并在此基础完成防洪预案并经省防指审批后执行。各县区防汛指挥部针对本辖区内防洪工程现状，对防洪预案进行修订与完善。

4.1.3 抓好防汛队伍和防汛料物的落实

充足的防汛物料储备，以及精干的防汛队伍是防汛抢险救灾有利的保障。按照专防与群防相结合的原则，目前全市共落实常备队3550人、抢险队12400人、后备队40000人。料物的储备需按常备号料和群众号料相结合的原则进行，市、县防指都应积极筹集资金，做好常备料物的储备，对群众号料应落实储存地点、数量及运输方式，确保拉得出、用得上。

4.2 加强蓄滞洪区管理

为保障重点地区的防洪安全，我市在东鱼河、洙赵新河流域上分别初步选定蓄滞洪区，以备发生超标准洪水时，蓄滞洪水减少洪水灾害。

加强蓄滞洪区管理，是减少洪水灾害的一项重举措。在蓄滞洪区应建立行之有效的发展政策和管理法规，搞好产业结构调整和经济发展布局，规范健全蓄滞洪区社会经济发展，并建立蓄滞洪区管理机构，明确蓄滞洪区的建设规划、防洪避险、运用补偿、救助、奖励与处罚等政策。同时要在防洪工作中加强风险管理，通过防洪工程建设以及体制、机制创新和法制建设，有效地规避风险、承受风险和分担风险，提高化解和承担洪水风险的能力。

4.3 救灾保障体系

救灾保障体系的目的是帮助和促进受灾的群众和企业及时有效地恢复生活和生产，减轻灾害对家庭和社会造成的影响，是一项必不可少的措施，应属于社会保障体系的范畴。它主要可以包括：政府救济和补偿、灾害保险、社会捐助等方面。

4.3.1 政府救济和补偿是各级政府的重要职责。政府救济的重点主要是对灾民的吃、穿、住、医等实施应急救济。对于蓄滞洪区行洪蓄洪后，要认真落实《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，抓好运用后的补偿工作。有关部门要尽快完成蓄滞洪区财产登记工作，摸清家底，为补偿创造必要的条件，同时做到心中有数，能够在防洪调度中权衡利弊，提高工作效率。

4.3.2 灾害保险是一种灾害风险分担的经济行为。通过实施范围广泛的灾害保险，可以对局部受灾地区的企业和家庭财产损失实施部分经济赔偿，促进他们恢复生产、生活，达到对当事人减轻直接、间接损失和稳定社会的目的。由于灾害的发生往往是局部性的，因此灾害保险的实施范围越大、参加人越多，则效果就越好。

4.3.3 社会捐助。通过采取社会募捐或发售灾害救助彩券等方式筹集救助资金，对受灾地区的灾民实施救助。通过社会捐助行动，解救部分灾民的困难，弘扬中华民族的传统美德和社会正气，形成良性的社会氛围。

5、公民防灾教育

加强公民防灾教育，提高公民對自然规律的认识。只有全体公民自觉积极地参与防洪减灾，我们的防洪减灾事业才能步入良性循环的机制，我们的社会和经济发展才能得到可靠的环境安全保障。

为普及防洪法规的教育，可通过广播电视、报刊杂志书籍、公益广告宣传、网络信息等媒体，宣传防灾知识。在重要的交通路口，设置大幅固定标语，市区设立水法规辅导总站，县设立水法规辅导站，乡镇设立辅导分站，每个自然村设水法规宣传栏。真正使水法规知识家喻户晓，人人皆知。使广大人民群众形成踊跃学习水法规知识、自觉维护防洪工程、积极参加抗洪抢险的良好风气，为夺取防汛抢险的胜利打下良好的思想基础。