基于交通文化的国外大城市拥堵治理策略

熊兵 成骁杰

2015年4月15日，全球著名导航服务商荷兰Tom Tom公司发布了全球城市拥堵排名，我国有重庆、天津、北京、广州等十个城市进入前三十名。根据报告，如果单独将城市高速公路进行排名，北京和上海拥堵指数分别为全球第六和第七。此外，重庆的早高峰拥堵指数达到82%，位列全球第二。

交通拥堵问题近年来成为阻碍我国大城市发展的主要因素之一，在探索城市交通拥堵解决之道的过程中，我国也付出了不少努力。国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》将“缓解大城市交通拥堵问题”列为发展现代综合交通体系亟待解决的“三大热点问题”之一。从我国大城市交通拥堵治理的实践层面来看，针对交通拥堵问题，许多大城市的治堵方式一般包括：依靠硬件建设，如增加道路供给、完善路网结构等；依靠管理手段，如交通需求管理、各类行政处罚条款等；依靠技术手段，如ITS等。这些措施的实施使得各大城市拥堵状况得到了不同程度的改善，但仍未能从根本上解决交通拥堵问题。从我国大城市交通拥堵治理的研究层面来看，众多国内学者倾向于从政策、技术和管理等方面考察城市交通拥堵问题的成因及治理对策。

无论从实践还是从理论研究层面来看，我国交通管理部门和学者在处理城市交通拥堵问题的过程中，较少从文化层面关注和解决交通拥堵问题。事实上，交通拥堵问题是城市化建设进程中的系列问题之一，其形成有着深厚的文化根源。同我国大城市相比，国外很多大城市如伦敦、东京等人口密集程度更高、人均土地拥有面积更少、机动车保有量更多，但其交通拥堵程度却远远低于我国，所以交通拥堵治理并非仅仅是简单处理机动车保有量与道路供给关系的问题。我们必须看到在国外大城市交通拥堵治理措施中贯彻的文化策略，从交通文化的角度研究国外大城市的治堵经验，才能为我国解决城市交通拥堵问题提供新的思路。

进入新世纪，特别是自我国加入世界贸易组织以来，在城市发展和交通建设的全球性比对中，我国在交通领域的文化性缺陷开始显露。为了更切合交通行业的特点，笔者在以交通文化为视角考察拥堵治理措施时，将交通文化分为交通物质文化、交通制度文化和交通精神文化三个层次。正如交通部科技司在《对交通文化建设的思考》一文中指出的，交通行业在交通实践过程中产生的物质、制度和精神文化处于不同层次，相互关联并共同构成交通文化。

物质文化是人类在生存和发展过程中创造出的物质产品，如各类物质文化景观、生产工具等。那么，交通物质文化则是指交通发展过程中，人们所创造出来的与交通有关的实物形态，包括交通基础设施、交通工具和交通技术等，它属于交通文化的外部层面，承担着协调交通系统与环境关系的功能。交通物质文化最容易被人们理解和接受，如直观的道路、车辆等。制度文化则是人类为生存和发展创造出的规范体系。由此推之，交通制度文化则是指人们为了满足交通发展的需要而创造出来的协调交通参与者之间关系的各种准则，最直接的体现是通过交通法律法规、交通政策等措施进行的路权分配。精神文化是人类在从事物质文化生产基础上产生的各种意识观念形态的集合。在不同的生产实践领域，具体的物质文化所产生的精神文化不同，因此对精神文化的内涵界定也不同。在交通领域，交通精神文化主要是指交通参与者自身的意识观念形态，具体包括交通参与者的交通知识、交通理念以及社会心理状态等。

在长期的城市交通拥堵治理过程中，大多数交通建设和管理部门往往首先注重增加道路承载能力的供给。但道路供给的增加只涉及到交通建设的物质方面，与交通物质文化建设还有差距，而更为抽象的交通制度文化和交通精神文化则因为不易被交通管理者和交通参与者理解，因此在交通建设和发展的过程中较少被注意。之所以出现许多城市在治理拥堵的过程中越治越堵、治理成效不明显的现象，一个重要的原因在于忽视了交通文化。首先，交通物质文化不仅仅是完善交通硬件，而且还承担着协调交通系统与环境关系的功能。进一步来说，交通硬件是一种资源，交通拥堵的产生还在于资源分配的不合理。因此，在治理拥堵的过程中如何处理道路资源的分配问题、如何处理交通参与者之间的关系以及如何改变交通参与者的交通消费观念成为解决问题的关键。这就需要借助交通文化中制度层面的交通法规、交通语言以及精神层面的交通理念和意识等，并配合物质层面与城市环境相匹配的交通基础设施建设和技术手段措施，才能最终治理好大城市交通拥堵的问题。

1.交通物质文化策略。现代城市轨道交通集轨道、大容量车厢以及提速和控制技术于一身，是现代化的交通基础设施、交通工具和交通技术的有机结合，是最能体现交通物质文化要素的实物形态。国外各大城市在发展交通、解决交通拥堵问题的过程中，无不重视发展以轨道交通为主体的公共交通体系。

首先，国外许多大城市在发展城市轨道交通时，充分考虑了交通系统与城市整体环境及城市特点的结合。轨道交通容量大、运行效率高、安全性强且费用低，适宜高密度人口的城市采用。如果不考虑这些特点，不仅不能提高交通效率、给居民带来实际的便利，而且还会出现运营亏损的后果。以欧洲城市为例，欧洲许多大城市都建立了完善的轨道交通系统，其中以效率最高的地铁为主；有轨电车作为地铁系统的补充，在中小城市运营较多，同时有轨电车具备传统电车缺乏的性能和舒适性，加上其建设和运行费用远低于地铁，因而在欧洲城市中广受欢迎；城际快速列车则成为连接欧洲各大城市以及中心城市与卫星城的大运量、快速铁路客运方式。欧洲各大城市通过以上交通方式，形成了完善的轨道交通网络，提高了城市交通运行效率。

日本东京多年来一直致力于发展轨道交通体系，目前东京都市圈（包括东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县；总面积达13400平方公里，占全国面积的3.5%；人口则多达4000多万人，占全国人口的1/3以上）拥有地铁线280多公里，城际铁路接近3000公里。每天轨道交通承担的旅客量达到2000多万人次，占东京城市圈总旅客人次的86%。在东京市中心的早高峰时段，轨道交通承担了客运总量的96%，远高于私家车承担的客运量。

此外，发展轨道交通除了和城市特点相匹配外，还要同居民需求相结合。居民在出行过程中考虑的最重要因素是交通的便捷性，因此实现轨道交通与其他交通方式之间的便捷换乘成为了让居民更多地选择轨道交通的关键。在新加坡，政府通过为居民创建地铁或轻轨主线与公交车和出租车辅线之间的便捷换乘条件，来鼓励人们使用公共交通工具。在地铁或轻轨站，设有大型的公交车换乘站，方便地铁与公交车之间的换乘；在居民区，为了避免乘客受日晒雨淋之苦，政府建有专门的遮阳棚通往居住区；同时，政府还在地铁站附近修建大型商场、影院和小吃街，以鼓励居民选择轨道交通。

大力发展轨道交通体系是国外大城市为解决城市交通拥堵问题普遍采用的交通物质文化策略，集中体现在政府将城市规划、住宅以及交通基础设施和交通工具等物质文明成果进行整合与统筹。如今，轨道交通的发展受到世界各大城市的青睐，我国一、二线城市也逐步吸收借鉴这种有效经验，以应对城市化进程中日益严重的交通拥堵问题。

2.交通制度文化策略。交通制度文化的目标是协调交通参与者之间的关系，保障各类交通参与者的交通道路权利。因此，国外大城市十分注重从制度上保障道路的合理分配使用。在步行、自行车、小汽车以及公共交通等各类交通方式中，小汽车运行所需要的人均道路面积和停放面积最高，大大降低了城市交通效率。因而，国外大城市制定了诸多政策措施以限制小汽车的使用，从而减少公共交通被私人交通过度侵占的现象。

首先，通过一系列政策限制私人小汽车的拥有。新加坡是世界上汽车密度最大的国家之一，是日本的两倍。但新加坡市中心道路基本无堵车现象，这得益于其通过车辆数年度配额制度和拥车证这两项措施限制私家车的拥有量。新加坡政府从上世纪90年代初开始实施车辆数年度配额制度，每年政府都会根据实际情况制定小汽车配额。政府根据配额进行每月公开招标，居民只有通过竞拍的方式购买拥车证之后才能购买新车。拥车证因价格昂贵和有限的有效期（一般为10年），居民要想拥有小汽车需要付出高昂的代价。车辆数年度配额和拥车证两项举措有效限制了新加坡小汽车的数量，其小汽车保有量年增长率低至3%。

其次，通过道路收费政策或停车管理手段，减少私人小汽车的使用，以控制大城市市中心的车流量，保障交通通畅。目前实施道路收费政策最成功的国外城市是伦敦和新加坡。以伦敦为例，该城市从2003年开始实施道路拥挤收费政策。政府划定市中心的一定范围为收费区域，在规定时段内对进入该区域的私人汽车进行收费，对公交车、消防车、出租车、事故车辆、紧急救援车辆以及残障人士和领取社保金的人员驾驶的车辆则实行免费。道路收费政策为伦敦市缓解交通压力作出了巨大的贡献，自该政策实施以来，收费区域交通总量减少了16%，拥挤度下降了40%，公共交通出行比例和运营效率都得到了不同程度的提高。

通过从政策、制度上限制以小汽车为代表的私人交通，保障更多的居民享受城市公共交通带来的便利，有效提高了城市交通的运行效率，保障了城市道路通畅，是不少国外大城市为我国解决拥堵问题提供的有益经验。

3.交通精神文化策略。在交通文化的三个组成部分中，交通精神文化是交通文化的灵魂，主要通过对交通参与者的观念和行为的改变，达到对城市交通量的控制，缓解城市交通拥堵，提高交通效率。到目前为止，“绿色交通”理念是欧美国家特别是欧洲各大城市最成熟的交通精神文化策略。

“绿色交通”理念的提出最早是为了促进城市的可持续发展，包括缓解城市交通拥堵、节约使用能源和保护环境三个方面的内容。居民通过改变自己的交通消费观念，规范自身交通行为，达到缓解城市交通拥堵、减少环境污染和节约利用资源的目的，从而建立可持续的城市交通体系。到目前为止，不少国外大城市都建立了符合城市发展特点的绿色交通管理体系，如新加坡政府专门制定了发展绿色交通的政策法规，法国巴黎也发起过旨在鼓励居民采用绿色交通方式的交通革命等。

“绿色交通”理念发挥治堵功能首先在于改变居民的交通消费观念。欧洲许多大城市基于这一点，在居民群体中宣传“绿色交通”理念，鼓励居民在中、短距离出行时选择步行或骑自行车的交通方式，减少城市交通压力。2002年在布鲁塞尔举办的第一届欧洲交通周活动，其目的就在于倡导包括步行、自行车和公交等在内的绿色交通方式，从而达到城市交通的可持续发展。到目前为止，欧洲共有1000多个城市签署了“绿色交通”宣言并参与到该活动中。

哥本哈根最早启动了“城市自行车”计划，政府在市区投资兴建数百个自行车自取点。居民在取用自行车时将一枚20克郎硬币放置在自行车锁扣内，用完后只要将自行车放回任意指定地点即可取回硬币。此后，类似“城市自行车”计划的“绿色出行周”活动也广受丹麦各大城市居民的欢迎。“绿色出行周”活动除了为普通居民提供免费的日常交通服务外，也逐步推广到其他领域，政府、公司及各大火车站都相继推出了自行车服务方案，将该活动推向了高潮。2007年巴黎市政府也引进了类似“城市自行车”活动的居民交通服务计划，通过免费的自行车服务减轻市区交通压力和尾气污染。

“绿色交通”理念之所以能够成为欧洲众多大城市治理交通拥堵和产生环保效益的交通精神文化策略，其根本在于“绿色交通”理念能够转化成为居民的自觉行为，即让参与到绿色交通活动中的居民自觉认识到自身交通消费观念的改善对于交通行为的改变和城市交通效率的提高有着重要的作用。

总之，城市交通拥堵治理是一个系统工程，交通文化建设是其中不可缺少的一环。近年来我国在大城市交通拥堵治理的过程中，不断引进国外治堵技术和管理方式，学习治堵经验，但收效甚微，出现越治越堵的现象，这和我国在城市建设过程中忽视交通文化的建设不无关系。在大城市治堵过程中，我们必须透过国外治堵经验中的硬举措看到隐含在其中的文化软策略，同时兼顾我国各大城市独特的交通文化，才能取得治堵的实效。

文章来源：《长沙理工大学学报》2016年第1期

作者单位：武汉理工大学

责任编辑：双艳珍