法治视野下的城市管理体制创新初探

摘 要：近年来，三元区城市规模不断扩大，功能日趋完善，管理水平也持续加强，取得了显著成效，但也面临着加强管理创新和保障健康运行等诸多难题。如何进一步创新管理体制，规范管理行为，提升管理水平，成为迫在眉睫的重要课题。

关键词：法治；城市管理体制；创新

党的十八大以来，随着我国依法治国理念不断深化和城市化进程的快速推进，创新城市管理体制，提升城市管理水平，越来越受到政府与社会各界所关注。2016年2月6日通过的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出：“积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，实现‘两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义和深远历史意义。”近年来，三元区城市规模不断扩大，功能日趋完善，管理水平也持续加强，取得了显著成效，但也面临着加强管理创新和保障健康运行等诸多难题。如何进一步创新管理体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平成为迫在眉睫的关键课题。

一、三元区城市管理体制创新工作的基本情况

一直以来，三元区政府都高度重视城市管理工作，紧紧围绕创建全国文明城市、巩固国家卫生城市的总体目标，以打好城市建设战役、民生工程战役等六大版块项目为载体，强化领导，创新理念，进一步完善城市管理长效机制，落实城市管理的各项措施，着力打造“实力三元、创新三元、宜居三元、绿色三元”，城市管理水平和城市整体形象明显提高。

1.明确管理职责，完善管理体制

2015年市委办、市政府办转发了市城管委制定的《梅列、三元区人民政府及市直有关部门城市管理工作职责》，对两区政府及市直14个有关部门的城市管理职责予以明确，2015年又对两区政府及市直有关部门的部分职责分工进行调整，明确有关单位的工作职责。三元区政府充分发挥在城市管理工作中的主体作用，推进城市长效管理，优化資源配置，有力地推进了创城工作的开展。

2.加强组织协调，理顺运行机制

2013年，三明市人民政府颁布了《关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》，把市区的城管工作重心下移，下放给两区实行属地管理，三元城监大队变身为三元城管大队，同时成立三元区城市管理行政执法局，一套人马两块牌子。此外，业务上还接受市规划局和国土局的委托，进行违法建设和违法用地行政执法工作。通过相对集中，一定程度上解决了城市管理工作中存在的多头管理、职责不明、权限不清等问题。

3.加强队伍建设，落实工作责任

在城管队伍建设上，加大资金投入，率先实行制式服装、执法标志、执法文书“三统一”工作，缓解场所老化和装备落后的问题，提高执法的效率和水平。同时，围绕解决市民关注的城市管理热点、难点问题，组织开展了市容环境卫生、建设工地弃土、车辆静态停放秩序、违法建设或占地、广告管理、建筑垃圾等专项整治行动，有效维护了绝大多数市民的居住利益，极大地改善了市容市貌。

二、三元区城管体制创新工作中存在的不足

1.城市管理体制依然滞后

近年来市、区两级虽然在城市管理体制方面作了有益的探索，但城市管理线长面广，涉及部门众多，由于职能交叉，城市管理宏观调控困难，仍然存在着推诿、扯皮现象，分工协作、主动作为的工作机制尚不健全。究其原因：一是执法机构过多，行政处罚权分散，不便于集中统一管理，部门与部门之间缺少相互协调配合，造成被动管理；二是市与区的城管责权不清，关系不顺；三是有关城管方面的法规不健全、操作性不强，执法手段和力度受限制。虽然设立了城市管理行政执法局，由于编制和经费未能及时到位，城市管理行政执法力度依旧欠缺。

2.城市管理重点难点问题无法突破

占道经营、流动摊点、市场外摆摊问题未能有效解决，夜市大排档和临时市场脏乱差、农贸市场管理不到位等仍然存在，乱停放车辆、城市“牛皮癣”和装修垃圾乱倒未得到有效根治。城市管理工作的重要性还没有真正在全社会形成共识，重建设轻管理的现象仍不同程度地存在，部分群众对城市管理认识程度和支持度、参与度不高。

3.城市基础设施的规划和建设有待加强

虽然三元区多年来对基础设施的投入不断增加，但由于历史欠账多，存在城市基础设施不配套、硬件设施不健全、破损陈旧较严重等问题，增加了城市管理的难度，也影响了城市管理的质量。由于城市人口骤增，目前大市场周边占道经营现象严重，导致一些社会无业人员收取保护费甚至发生严重暴力抗法事件。此外，公共停车场严重不足，影响了道路通行能力和交通顺畅，停车供需矛盾十分突出。

三、進一步推进三元区城市管理体制创新的对策建议

城市管理是社会管理的重要内容，事关民生和社会和谐，且工作量大涉及面广，任务十分艰巨。“十三五”时期，三元区将更加注重城市建设，加快实施城市建设“一线两区三配套”行动计划。拓展以新市路为主线的旧城改造，优化城市环境，实现老城区焕发新活力。针对目前存在的突出问题，必须不断加强城市管理体制创新，提升城市管理水平，造福市民。

1.进一步深入推进城市执法体制改革

（1）认真领会《中共中央国务院关于关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中涉及到城市管理部门机构性质、执法人员身份编制等问题的文件精神，建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度，减少协管人员数量，建设一支过硬的执法队伍，真正做到依法、规范、文明执法。进一步推进城市管理工作重心下移，使其真正承担起城市综合管理与执法作用。

（2）现行管理条件下，要加快推行联合执法。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的精神，按照“精简、统一、效能”的原则，推行相对集中城市管理行政处罚权工作。组建真正意义上的城市管理联合执法机构，强化执法责任，规范执法程序，提高执法成效，对城市进行综合执法管理。

（3）管理更加科学化、文明化、人性化，不让城管“背锅”。在推进相对集中行政处罚权的工作过程中不搞一刀切的做法，清理不属于城市管理部门职责范围的处罚权，使得不合理地集中的处罚权回归原有专业执法机构。

2.切实加快农贸市场、停车场等基础设施建设

政府要进一步建立长效发展机制，增加投入，尽快完善一批城市發展迫切需要的公用设施，通过逐步完善城市基础设施，不断增强城市服务功能。加强农贸市场建设和营运方式的研究，规范农贸市场功能，理顺管理机制，完善管理制度，杜绝场外占道经营行为。严格区分弱势群体和黑恶势力，严厉打击市场欺行霸市流氓行为，充分平衡城市秩序与普通民众两者利益。引入市场机制，鼓励社会资本合作方式，逐步加大政府购买服务力度，合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营场所和服务网点，推进城市便民服务设施等的市场化运营。

3.著力解决城市管理现行工作中的瓶颈问题

（1）着力解决流动摊贩占道经营问题。流动摊点管理涉及弱势群体利益，关系社会民生，长期以来都是城管部门工作的难点，也倍受广大市民关注。而在现有的体制下，城管只负责清理，不管清理的对象之前是什么状况，也不管清理之后他有没有新的谋生路径，最终只会把双方情绪推向极端化。因此，在市场建设跟不上的情况下，应综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，顺应历史沿革和群众需求，选择适当地段，暂时通过采取定点、定位、定时的办法，建设“贩卖空间”临时疏导点，立法予以明确，实施规范管理，有效解决流动摊贩占道经营问题。

（2）取消城管行使的物品暂扣权，司法机关介入城市管理。由于经济快速发展，城市工作的重心正从统治走向治理，从事城市管理活动的主体可以是政府、也可以是民间组织、社会团体。《福建省城市建设监察条例》已经无法适应管理的要求。要加快城管立法工作，加强司法衔接，建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。

（3）依法建立城市管理执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。进一步加大城市管理宣传力度，加强市民教育，提高文明意识，使广大市民自觉养成关心市容市貌、维护城市形象的良好习惯，自觉抵制各种不文明行为，为城市管理创造良好的社会环境。进一步广泛调动市民参与城市管理的积极性，增强公众参与意识，建立社会监督机制，鼓励广大市民对城市综合整治进行监督，形成广大市民共同参与城市管理的合力。

作者简介：

陈君仓，男，中共三明市委党校（市行政学院、市社会主义学院）法学教研室副教授。

（作者单位：中共福建三明市委党校）