《慈善法》总则解读举隅

郑功成

根据立法的惯例，《慈善法》的第一章是总则，它集中阐明本法的立法目的、适用范围、调整范围、应当遵循的原则、执法主体以及国家的价值导向等。对本法的解读从总则开始。

第一条 为了发展慈善事业，弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步，共享发展成果，制定本法。

【条文主旨】

本条是对慈善法立法宗旨的阐述。

【条文释义】

每部法律都有其特定的立法目的，并且通常都在第一条进行明确阐述，这是立法的基本要求，也是对整部法律的意义的高度凝练。

慈善立法的首要目的，是要促进慈善事业的发展。改革开放以来，特别是上世纪90年代以来，我国慈善事业得到了新生，并不断发展。截止2015年，在各级民政部门登记的社会组织达到60多万个，还有一些从事公益活动的社会组织在工商部门登记，另有一些开展公益活动的所谓“草根”组织从未登记，因此，全国社会组织总数应当较民政部门的统计数据要大。这些组织开展的慈善活动涉及到扶贫济困、救灾救援、助学助医、养老育孤以及促进教科文卫体育事业和环境保护的发展，几乎涵盖了整个公益领域。特别是基金会数量已达4600多个，总资产超过1000亿元，年支出额超过400亿元；社会捐赠从2006年不足100亿元增长到目前的1000亿元左右。经常参与公益服务的志愿者达到6500多万人。这些数据确实反映了我国慈善事业在发展，但相对于整个社会对慈善事业的需要，以及伴随国家经济发展所蕴含的日益巨大的潜力，慈善事业在总体上又显得发展滞后。一方面，公众对现代慈善的认知有限，慈善组织的数量与规模有限，慈善资源的动员能力薄弱，支持慈善事业发展的制度环境还面临着诸多障碍，等等。另一方面，整个社会对慈善的关注度在持续提升，公众参与慈善的热情在持续高涨，国家亦需要充分利用慈善事业更好地促进社会和谐与文明进步，法定社会保障制度亦需要民间慈善事业助力并有机融合，而社会财富在高速积累，有能力帮助他人并愿意回馈社会的人越来越多。所有这些，均表明必须通过立法来构造有利于慈善事业发展的制度环境，促进慈善事业健康持续发展。

为了促进慈善事业发展，必须弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益。其一，弘扬慈善文化构成了发展慈善事业的思想基础与道德基础，也是营造有利于慈善事业发展的社会氛围并引领社会成员存心向善的有效举措。本法第八十八条、第九十一条等即是对弘扬慈善文化应当采取的行动的具体规定。其二，发展慈善事业必须规范慈善活动。只有为慈善活动提供明确的法律依据，才能避免鱼龙混杂、泥沙俱下，才能堵塞不法之徒假借慈善之外行违法之事，才能保护合法的慈善活动有一个健康的发展环境，因此，将慈善活动纳入到有序的法制轨道上是发展慈善事业的必由之路。本法共十二章共一百一十二条组成，即是对慈善活动和与慈善活动有关的活动的全面规范，包括慈善组织的设立及运行，慈善募捐的开展，慈善捐赠的进行，慈善信托的设置，慈善财产的管理与使用，慈善服务的提供，慈善组织与慈善活动的信息公开，国家对慈善事业的促进政策，政府对慈善的监督管理，以及对慈善领域违法行为的法律责任的追究等，这些规范为慈善活动的顺利开展提供了法律依据，既能够有效保障合法的慈善活动，又可以惩治慈善领域中的失范行为。其三，法律要保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，切实解除这些参与者的后顾之忧。在当代社会，慈善事业既是具有道德色彩的社会建设，也是社会分工发达背景下的社会事业，它需要慈善组织来推动，需要捐赠人、志愿者、受益人的广泛参与。如果这些参与主体的合法权益得不到有效保障，慈善事业将推动组织依托和人力、物力、财力的支撑，也将失去群众基础。因此，本法必须为这些参与慈善事业的主体提供应有的法律保障。在本法的规范中，有许多法条体现了这一精神。例如，赋予慈善组织可以直接登记的独立法人地位，强调捐赠自愿并尊重捐赠人的意愿，明确规定志愿者、受益人的人格尊严与隐私受本法保护等，即是对这些参与主体合法权益的维护。

最终目的是要促进社会进步，实现共享发展成果。一方面，社会进步是人类社会由低级向高级合乎规律的前进运动，既包括物质文明也包括精神文明的进步和发展，社会文明程度和道德风尚都是衡量社会进步的重要标准。慈善事业的发达程度，构成了推动社会进步的的有益力量，同时也构成了社会文明的重要方面，一个人心向善、大众行善和团结友爱的社会，必定是文明的社会、进步的社会，是值得我们追求的社会。另一方面，让全体人民共享发展成果是现代社会的正义要求，也是文明与进步的客观标志，而实现共享主要有二条途径：一是通过法定的社会保障制度安排强制性地实现共享，如社会保险强制雇主要分担劳动者的养老保险、医疗保险等的缴费义务，社会救助实际上建立在强制性的税收制度安排下让富人多缴税、穷人多受益的制度安排，等等；一是通过发展自愿性的慈善事业实现共享，如富人捐献自己的财产来援助有需要的困难群体，志愿者奉献自己的时间与精力来提供公益服务，等等，实际上都是与人共享。因此，慈善事业也是共享发展成果的重要途径。需要指出的是，“没有共享理念的支撑，既不会有现代社会保障制度，也不会有自愿性的慈善事业。”因此，发展慈善事业还需要树立共享的理念。

第二条 自然人、法人和其他组织开展慈善活动以及与慈善有关的活动，适用本法。其他法律有特别规定的，依照其规定。

【条文主旨】

本条是关于慈善法适用范围的规定。

【条文释义】

每部法律均应当有明确的适用范围，慈善法也不例外。

本条规定的法律适用范围，是发生在中华人民共和国境内的所有的慈善活动以及与慈善有关的活动。在此，法律突出强调的是慈善活动这一行为，开展慈善活动的主体包括自然人、法人和其他组织，换言之，任何组织与个人开展慈善活动均要受到本法规制。而本条中的慈善活动，系本法第三条明确界定的公益活动，凡是列入本法第三条中的公益活动均是法律认可的慈善活动，均受本法规制。

本条的第二层含义是其他法律有特别规定的，依照其规定。在此，慈善法虽然是慈善领域的基本法与综合立法，但并不意味着能够适用所有的慈善活动以及与慈善有关的活动，如果别的法律有特别规定，可以视为特别法，按照特别法优于一般法的原则，当然可以优先适用特别法。

在立法过程中，法律草案起草阶段就考虑到了本法与相关法律的关系。我们课题组在2014年6月3日即向慈善法草案起草领导小组提交了《慈善事业法与相关立法的关系及处理》专题研究报告，报告明确提出了对慈善法与《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《信托法》、《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《行政许可法》、《政府采购法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》等法律的关系处理意见。这一专题报告中的意见在立法中得到了相应的体现。

2015年8月，在《慈善法（草案）》正式提交全国人大常委会审议前，又应法律起草领导小组负责人的要求，提交了《关于如何处理<慈善法>与<红十字会法>关系的意见》，明确提出不宜在本法中提到红十字会，因为红十字会是人道组织而非纯粹的慈善组织，红十字会有一些特殊职能与职责是其他慈善组织所没有的，其组织与行为应当由专门的《红十字会法》来规制；同时主张，红十字会组织在开展慈善活动及与慈善活动有关的活动时，只要《红十字会法》中没有明确规定的，仍然应当适用本法。这一意见在本法中得到了体现。

【案例】红十字会组织与《红十字会法》

1993年10月31日第八届全国人大常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国红十字会法》对红十字会的职责、业务与接受捐赠情况做了特别规定。其中，该法第五条规定：人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督；红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动。第十三条规定：红十字会有权处分其接受的救助物资；在处分捐赠款物时，应当尊重捐赠者的意愿。第二十条规定：红十字会经费的主要来源：（一）红十字会会员缴纳的会费；（二）接受国内外组织和个人捐赠的款物；（三）动产和不动产的收入；（四）人民政府的拨款。第二十一条规定：国家对红十字会兴办的与其宗旨相符的社会福利事业给予扶持。第二十二条规定：红十字会为开展救助工作，可以进行募捐活动。第二十三条规定：红十字会接受用于救助和公益事业的捐赠物资，按照国家有关规定享受减税、免税的优惠待遇。

根据这些法律条款的规定，红十字会可以依《红十字会法》自动取得公开募捐权；人民政府有责任与义务对红十字会给予支持和资助，即政府对红十字会的财政拨款属于法定责任，与此相对应，红十字会获得政府财政拨款是一种法定权益，这种权益的行使当然是以红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动为条件的。

不过，《红十字会法》没有规定的，同样应当适用本法。例如，红十字会在开展公开募捐等慈善活动以及与慈善相关的活动时，若存在着强行摊派等行为，亦应当依照本法规定进行处理。同时，红十字会对获得的捐赠收入及其支出亦应当遵循信息公开的规制。

从上述分析可见，本法与《红十字会法》其实是并行关系，当《红十字会法》中在规定的，红十字会优先照此实施；当《红十字会法》中没有规定的，红十字会也应当遵守本法的规定。需要指出的是，《红十字会》已经列入了第十二届全国人大常委会的修法规划，目前正在由全国人大教科文卫委员会牵头组织法律修正案的起草工作，该法修订后将对红十字会及其活动如何规制还有待观察。