民族因素群体性突发事件的成因分析及对策研究

刘佳　于海峰

【摘 要】目前各地党委政府均对维稳工作高度重视。但在具体工作中，仍然在涉及民族因素群体性突发事件的预防、预警、处置、善后等环节存在不足。目前，学界对此问题，多从行政管理学、政治学和社会学角度对此进行分析和研究。笔者认为，对涉及民族因素群体性突发事件成因的分析则不仅需要上述学科理论，还应有更为整合的角度，更为全面而有效的剖析此类事件的成因。本文试图以“发生地域”、“诱发和激化因素”、“矛盾属性”及“表现形态”四个维度分析法，通过对民族因素群体性突发事件案例进行分析，从民族学角度对此类事件成因进行重新考量，并提出相应的对策措施。

【关键词】民族因素；群体性突发事件；民族维稳工作

改革开放以来，中国社会经历了从前工业社会到工业社会跨越式发展历程，取得了世人瞩目的辉煌成就。与此同时，我们也同其他现代化先行国家一样，在社会转型期内经历着深刻的社会变革，社会问题丛生、矛盾凸显，各种利益关系和利益格局进行深刻而剧烈的调整。在此情况下，利益之间的博弈和由此产生的冲突，也就成为一种普遍存在的社会现象，而群体性突发事件就是其具体表现之一。[1]

从已有研究看，对于一般性群体性突发事件成因及处置的认识主要有四种代表性观点：一是，将群体性突发事件作为突发公共危机的一种，强调政府的回应性与应急处理；[2]二是，将群体性突发事件归咎于社会结构的失衡，主张通过缓解结构性紧张来协调各利益群体之间的关系；[3]三是，将群体性突发事件作为特定发展阶段的产物，认为其将随着政治制度的自我完善而逐步消失；[4]四是，将群体性突发事件作为社会冲突的一种，并具体划分为经济型冲突和社会型冲突进行分析，主张要正反两方面看待此类事件，强调建立起行之有效的协调社会冲突的整合机制，化解冲突，从源头预防此类事件的发生。[5]诚然，上述观点各有道理，分别代表了行政管理学、政治学和社会学对这一现象的主流看法。

民族因素群体性突发事件从本质上仍属于群体性突发事件的一种，它也具备了一般此类事件所具有的特征。同时，由于事件参与主体涉及少数民族群众；事件“群体行动”的目标涉及少数民族切实利益和合法权益；事件所反映的问题不仅仅是社会普遍存在的利益矛盾和冲突，并可能在一定程度上反映民族问题、民族关系的融洽程度以及民族政策和相关法律法规贯彻落实执行力度。因而，此类事件经常是民族性、社会性、甚至是宗教性三位一体，与一般性群体性突发事件相比，也更为敏感和复杂。笔者认为，对涉及民族因素群体性突发事件的分析则不仅需要上述理论，还应有更为整合的角度，更为全面而有效的剖析此类事件的成因并找出相应的对策。本文试图通过实际案例维度分析法，从民族学角度对此类事件成因和对策措施进行重新考量。

1 涉及民族因素群体性突发事件的分析维度

分析民族因素群体性事件的成因，我们必须首要回答以下几个基本问题：事件在哪里发生及为什么会在这里发生？诱发及激化因素是什么？事件的性质是什么？事件的表现形式是怎样的？“群体行动”的目的或诉求是什么？在回答上述问题之后，才能就事件发生的深层次原因有较为清醒和科学的判断，并以此入手，采取相应的处置措施。同时，也能为预防此类事件的发生提供借鉴，防患于未然。

依据上述思路，笔者将分析此类事件的维度归纳为以下四个维度：

发生地域。即事件发生在民族地区和非民族地区两大类，其中还可细分为发生在城市地区和农村地区两种，共两类四种。

诱发和激化因素。诱发因素通常包括民事治安刑事案件、经济利益纠纷，民族文化和风俗习惯差异、宗教因素、历史遗留问题以及境内外敌对势力因素等。激化因素通常包括突发事件激化、处置不当及违法违规处置、不法分子违法犯罪行为，以及敌对势力煽动、支持等等。

矛盾属性。即事件的矛盾性质，总体分为人民内部矛盾和敌我矛盾两类。

表现形态。即是否有组织和是否有直接目标或诉求两类，具体又可细分为四种：一是，“有组织—有直接利益诉求”事件，如各类维权、上访行为引发的事件；二是，“有组织—无直接利益诉求”事件，如游行示威等；三是，“无组织—有直接利益诉求”事件，如由于企业改制、自然资源补偿、环境污染、农村征地、城市拆迁等所引发的事件；四是，“无组织—无直接利益诉求”事件，如由治安民事刑事案件、执法纠纷等所引发的事件。其中，有组织的群体性突发事件通常有较为明确的目标指向，事件形态相对稳定，影响范围相对固定，且在事前容易被党政相关部门察觉和预警，从而提前防范、有所准备；无组织的群体性突发事件通常征兆难以察觉，预警难度较大。尤其是“无组织——无直接利益诉求”的群体性突发事件，参与者通常以发泄情绪为主，事件形态多变，影响范围难以控制，可能在瞬间急剧扩大，亦可能在短时间内平息。[6]

按照以上四个维度，笔者对近几年我国涉及民族因素群体性突发事件进行梳理，其基本情况如下：

就发生地域而言，事件发生地仍多集中在民族地区，但非民族地区发生事件的比例有所上升。同时，事件发生在城市地区的比例高于农村地区。事实上，我国仅民族区域自治地方面积就占国土面积的64%，实行民族区域自治的少数民族人口占全国少数民族总人口的75%以上这一基本国情就决定了在少数民族主要聚居的广大民族地区更具敏感性和多发性特点。而城市地区比农村地区更具偶然性和扩散性特点。城市人口密度更大，在少数民族人口“大分散、小聚居”情况下，发生各种纠纷、误会、摩擦甚至冲突的概率相对更高。同时，城市信息化程度更高，特别是在互联网和移动互联网高速发展的当下，舆情控制更为困难，事件影响范围的扩散性更强。从实际案例分析看，民族地区虽是重点地区，但因相关地区各级党委政府多年来已经制定了相应的制度并积累一定的经验，因而事件相对易于控制，处置也更为妥善。反观非民族地区，尤其是城市地区，则是当前的难点地区。

就诱发和激化因素而言。从诱发因素看，仍集中在民事治安刑事案件、经济利益纠纷以及宗教因素上，尤其是因经济利益纠纷引起的事件比例较高。值得注意的是，以“三股势力”为代表的境内外敌对势力近年来较为活跃，受恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端思想影响因素引发的事件数量有所上升。从激化因素看，主要集中不法分子违法犯罪行为，敌对势力煽动、支持，以及个别政府职能部门处置不当等几个因素。

就矛盾属性而言，绝大多数的事件仍属于人民内部矛盾。从宏观角度看，现阶段我国的主要矛盾仍是人民内部矛盾问题，绝大多数此类事件的发生是社会处于深刻变革过程中各种矛盾的综合反映，是社会主义初级阶段基本矛盾的表现形式之一。从微观上看，此类事件通常存在主张合法权益与不合理要求并存、合理手段方式与违法行为并存、总体性质违法与少数参与人构成犯罪并存、总体的非对抗性与可能存在局部的敌对分子插手并存等复杂情形。但其微观层面上仍是行政违法性质较多，不能因为其复杂性而对其性质认识不清，更不能以敌我矛盾来看待。[7]

就表现形态而言，主要集中在“有组织—有直接利于诉求”和“无组织—有直接利于诉求”两类。值得注意的是，近年来，由于语言、民族文化、风俗习惯及宗教信仰差异引起的误会、摩擦所引发的“无组织—无直接利益诉求”的事件呈多发态势。尤其是非民族地区的城市地区，此类事件因其事先毫无征兆，预警困难，加之政府职能部门处置经验不足，往往造成无法预料的后果，且容易被敌对势力或不法分子利用，扩大事态。比如，2009年发生在广东韶关“6.26”事件，被民族分裂分子热比娅为首的“世界维吾尔代表大会”利用炒作，对不明真相的群众大肆煽动，制造了震惊中外的乌鲁木齐“7.5”事件就是一起典型案例。

2 涉及民族因素群体性突发事件的成因分析

根据上述四个分析维度及实际案例分析，笔者认为当前我国涉及民族因素群体性突发事件的成因有如下几点：

2.1 民族地区与非民族地区经济社会发展不平衡是主要原因

从宏观角度看，当前时期的民族地区与非民族地区经济社会发展不平衡正是我国现阶段的民族问题的核心内容，也是民族地区的民族间交往过程中产生矛盾和摩擦增多，社会不安定因素增加的主要原因。同时，这一原因也有助于解释当前此类事件为何多发于民族地区。

诚然，经济社会发展滞后或“贫困”问题是解释此类事件的常用解读。但笔者认为，上述“不平衡的发展态势”不能仅从经济学角度理解统计数据所显示的经济、社会事业等方面的发展差距，更应注意现阶段由此产生的两种主要矛盾：

2.1.1 民族地区经济社会发展滞后的现状与少数民族群众要求加快本地区以及本民族发展迫切愿望之间的矛盾

首先，应当承认，民族地区发展不能一蹴而就。由于底子太薄，民族地区虽高速发展，但仍与非民族地区存在差距，这是不争的客观事实。

其次，伴随少数民族的权利意识、利益意识、自治自主意识也都增强，少数民族群众要求加快本地区和本民族经济社会发展的愿望越来越迫切。其往往表现在政治上要求更多的参与；经济上要求加快本地区的发展和更多的空间和机会；在文化上要求本民族的传统文化得到更好的保护和传承；在民生上要求获得更完善的基础设施、更优质教育资源、更多的就业以及更高的收入等等。

上述两方面之间的矛盾，如不能有效缓解和解决，极易在局部地区积累、沉淀和发酵，造成群众对党委政府的不理解和不信任，导致党群、干群关系紧张，并在客观条件促发下激化，极易产生突发性群体性事件。此类矛盾引发的群体性事件多发在农村地区，诱发因素主要是人民内部矛盾，其表现形式一般为“无组织—有直接利益诉求”和“无组织—无直接利益诉求”事件。

比如，2008年，发生在云南普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县的“7.19”事件。经事后研判，这起事件表面诱因是警民冲突，但实质上是当地胶农与涉事企业的经济利益纠纷长期得不到有效解决形成积怨，逐步发展成为当地胶农对基层干部、基层党委政府的不满，在不法分子煽动下所引发的一起严重的群体性突发事件。[8]这是一起较为典型的，发生在民族地区的农村地区，由经济纠纷引起的“无组织—有直接利益诉求”的群体性突发事件。

再如，2008年，发生在贵州省黔南布依族苗族自治州瓮安县的“6.28”事件。经事后研判，这起事件直接诱因是公安机关在处置一起女学生自杀溺亡案件过程中，由于家属对案件有质疑而进行上访，当地政府相关部门处置不当引发民怨，经不法分子煽动，遂演变成一起特大打砸抢烧事件。但其内在深层次原因则是当地经济社会发展长期滞后，社会矛盾长期积累，多种纠纷相互交织，造成党群、干群关系紧张，相互不理解和不信任。[9]这起事件是较为典型的发生在民族地区的农村地区，由维权上访过程中出现突发情况所引发的“无组织——无直接利益诉求”事件。

2.1.2 民族地区开放、开发与少数民族地区群众合法权益保护之间的矛盾

首先，民族地区开放和开发是加快民族地区的必由之路，是增加民族地区财政收入、增加就业机会，改善民生的重要途径，与少数民族地区群众切身利益息息相关。

其次，在开放和开发过程中，因为各种利益博弈也容易出现众多的负面问题。诸如，重工业经济项目带来环境污染问题，自然资源开发带来生态环境破坏甚至恶化问题，旅游项目开发带来少数民族传统文化破坏问题等等，这些问题同样与民族地区群众切身利益密切相关。

上述两方面之间的矛盾，在现实中的政府与群众之间、企业与群众之间容易产生矛盾和纠纷。其发生地域在农村和城市地区皆有，其诱发因素主要是人民内部矛盾，其表现形式一般为“有组织—有直接利益诉求”和“无组织—有直接利益诉求”事件。

比如，2011年5月在内蒙古自治区锡林郭勒盟发生“5.11”、“5.15”两起恶性刑事案件，以及由此引发的群体性请愿游行事件。经事后研判，这是一起典型的因当地自然资源开发企业违规作业造成环境污染，由恶性刑事案件促发当地牧民与涉事企业矛盾突然激化所引发的“无组织—有直接利益诉求”事件。[10]其后，由于舆情控制不当，引发了所在地及周边城市、农村的“有组织—无直接利益诉求”的游行事件。

2.2 民族间联系交往所引发的误会、摩擦和各种纠纷是常见原因

不同民族所具有的历史文化传统、风俗习惯和宗教信仰，以及与自身族体发展相关的利益述求是存在差异的。随着我国少数民族人口数量的增加，少数民族人口流动性增强、流动范围扩大，信息化特别是互联网的发展，使得民族间的联系、交往比以往任何时期都更为频繁。同时，民族间摩擦、矛盾与各种纠纷也相应增多。这是近年来较为常见的引发涉及民族因素群体性事件的原因之一。由此原因引发的事件，在民族地区和非民族地区皆有，主要集中在非民族地区，且城市地区较为集中；其主要仍是人民内部矛盾为主要诱发因素；其表现形式一般为“有组织—有直接利益诉求”和“无组织—无直接利益诉求”事件。

当前因此原因引发的群体性突发事件呈现出以下三个新的趋势：

一是，由于个体间缺乏相互了解引起的误会、摩擦以及纠纷等产生的冲突逐渐增多。此类事件，起因和性质往往并非民族问题和民族矛盾，但如果处置不及时或处置不当，尤其是在非民族地区容易被放大和激化，演变成群体性事件。比如，2009年发生在广东韶关“6.26”事件，起因是工厂不同民族工人间因误会发生摩擦，随后引发群体性斗殴，之后激化成的“无组织—无直接利益诉求”事件。

二是，各种纠纷和摩擦的领域逐渐扩展。由原先主要集中在治安领域，逐步扩展到经济、文化等经济社会生活的各个方面。比如，在文化领域，一些图书、杂志、报纸等出版物以及电视、互联网等媒体中，出现了违反国家民族宗教政策、伤害少数民族感情的内容，就容易引发少数民族群众的强烈不满及抗议，由此引发的群体性事件近年来并不鲜见。

三是，事件易发地域范围逐渐扩大。随着少数民族人口的流动的范围不断扩大，尤其是向非民族地区的流动，涉及民族因素突发事件易发地域范围逐渐扩大。

2.3 民族政策和相关法律法规贯彻执行不到位是重要原因

民族政策和相关法律法规是缓解和解决民族问题，改善和调整民族关系的重要保障，也是预防、处置、善后涉及民族因素群体性突发事件的重要基础和具体实施依据。然而，当前民族政策和相关法律法规贯彻执行不到位问题仍有发生，并且成为当前众多事件中主要的激化原因。其主要表现有以下两点：

2.3.1 思想意识方面

当前，在思想意识方面，部分地区职能部门对民族政策和相关法律法规贯彻执行的重要性、必要性的认识和重视程度仍有不足。整体上看，普遍存在民族地区比非民族地区认识到位；重点地区比非重点地区认识深刻；民族宗教工作部门和维稳一线部门比其它部门认识直接的现象。尤其是非民族地区的基层部门，由于其接触涉及民族宗教因素事务较少，对民族宗教稳工作缺乏直观认识，对于民族宗教维稳工作的长期性、复杂性和尖锐性认识不足。例如，“清真食品”问题目前仍时有发生。其原因表面上看是一些无良企业无视国家政策法规违规生产，无良商贩有意或无意的违规贩卖销售产品，但深层原因乃与政府职能部门监管不到位，即“有法不依，执法不严”有关。

2.3.2 贯彻执行方面

在贯彻执行方面，部分职能部门尤其是非民族宗教工作部门对民族政策及相关法律法规具体内容的了解仍有不足。一方面，在职能部门决策和实施过程中，往往仅注重本部门的政策和法律法规，而忽视民族政策及相关法律法规。另一方面，基层诸多执法部门，如公安、工商、行政执法等部门执法者在具体执法过程中，也常常忽视或者在根本不了解的情况下违法违规。比如，在一些案例中，其最初发生时，仅仅是一般性的交通肇事或治安案件，但由于最初介入执法的基层干警缺乏相关知识（甚至是基本常识），在执法过程中粗暴执法、错估形势、消极处理、越权处理，甚至（通常情况因根本不了解）出现违反国家法律法规及民族政策等情况，进而加剧事态发展，促发大规模群体性事件。

2.4 恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义思想的影响及境外敌对势力的煽动是突出原因

近几年来，国际恐怖主义活动强力反弹，在境外敌对势煽动支持下，受恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端思想的影响，以及“三股势力”的组织和煽动，我国境内涉及民族因素的暴力恐怖袭击事件频发。笔者依据媒体公开事件统计：2011年至2012年，我国境内涉及民族因素的暴力恐怖袭击事件为4起；2013年则发生10起；2014年则上升为12起。[11]上述恐怖主义袭击的主体均为“东突厥斯坦”民族分裂恐怖主义组织。他们以民族分裂主义、宗教极端主义和恐怖主义思想煽动和凝聚团伙，以暴力恐怖袭击为手段，以实现民族分裂为最终目的，对我各族人民群众生命财产安全以及国家统一与安全构成严重威胁。尤其是2013年以来，暴怖分子更多的采用汽车冲撞、投掷设置爆炸物与砍杀相结合的方式发动袭击，甚至还出现独狼式袭击和自杀式袭击，其造成的破坏和危害显著增大。其中，在2011年至2013年发生的14起恐怖袭击中，有5起是以普通群众为直接袭击目标，而2014年则有9起是以普通群众为直接袭击目标，另有1起是以群众和派出所为袭击目标。同时，恐怖袭击的袭击地点仍主要集中在新疆，但逐渐向新疆以外地区扩展。“东突”等组织正在谋求通过对新疆以外的中国其它地区，如北京、昆明、广州等政治、经济、文化中心城市发动恐怖袭击，扩大其影响、“宣传”其主张。当前，各地各级党委政府所面临反恐维稳严峻形势可见一斑。

此外，境外敌对势力还通过境外宗教渗透，支持非法传教和邪教组织对我少数民族信教群众进行大肆蛊惑和煽动，妄图通过宗教手段扩大影响，制造事端，破坏民族团结、国家统一和领土完整，从根本上颠覆我国社会主义制度及国家政权。这在一些西方国家支持达赖集团，以及在反恐问题上奉行双重标准支持东突分裂势力上表现的格外明显。

3 应对措施

应对涉及民族因素群体性突发事件，笔者建议应从预防、预警、处置和善后四个环节着眼。

3.1 预防

当前，虽然大多数民族因素群体性突发事件所反映的不是民族问题和民族关系问题，但仍可能一定程度上影响社会和谐、民族团结，甚至有些暴力事件还威胁各族群众的生命财产安全，乃至国家统一和国家安全。因此，应对此类事件，首先应着眼于防患未然，从根本上减少此类事件发生。结合上述原因的分析，笔者认为预防此类事件发生，主要应注重以下七个方面：

（1）加快民族地区和少数民族经济社会发展，缩小地区间、民族间发展差距，实现各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展。

（2）积极宣传民族传统文化，增进民族间了解互信，促进民族团结。

（3）提高认识，积极宣传、普及和切实贯彻落实各项民族政策及相关法律法规。

（4）严厉打击民族分裂分子和恐怖主义分子，抵制宗教极端思想渗透。

（5）加强城市少数民族工作，提升少数民族流动人口的服务与管理水平。

（6）依法管理民族和宗教事务。

（7）建立、健全有效的沟通机制，畅通政府和社会的信息交流、沟通和互动渠道，建立和完善多元化的矛盾纠纷解决机制，从组织和制度上保障群体性事件的合法规范，引导少数民族群众运用法律手段维护自身合法权益和民族利益。

3.2 预警

从实际案例来看，除了“无组织—无直接利益诉求”事件一般无法预警，确属“突发事件”之外，其他绝大多数民族因素群体性事件并突然发生，完全有可能进行预警，也可避免发生。因而，设立、健全民族关系和民族因素群体性突发事件预警机制十分必要。这一预警机制主要包括以下五个方面内容：

（1）管理机制。各级党委政府应设立相应的预警管理工作领导机构，以便统一协调指挥。各政府职能部门也应根据工作职能，担负相应责任。

（2）预警信息机制。建立健全自下而上的预警信息网络，其覆盖范围应包括村、社区等基层。保证信息上报及时、准确。加强基层涉及民族因素问题的排除力度，尤其是对“有组织”的相关事件，提前发现信息情报，及时上报，妥善解决各类矛盾，化解纠纷，消除隐患。

（3）预警信息分析机制。建议成立咨询机构，其人员组成包括各职能部门领导和相关专家，其任务是对预警信息进行研判，为预警管理领导机构提供决策参考。

（4）预警执行机制。编制和完善相应的应急预案，明确预案中涉及的各职能部门的职能和责任。各职能部门应按照应急预案进行演练，尤其注意要将职责落实到具体部门和具体岗位。

（5）预警评估监督机制。对整个预警过程、相关决策和预案执行的效果进行有效评估，以确定已有风险是否消除，潜在风险是否依然存在。

3.3 处置

事件发生后，应立即启动应急预案，管理领导机构和个职能部门应按照预案要求，做到“高效协调、统筹兼顾”、“灵敏反应、快速部署”、“灵活应对、果断处置”。在处置过程中，以下注意以下四个方面：

（1）正确认识事件性质。如前文所述，当前我国此类事件绝大多数属于人民内部矛盾，不能因其复杂性而武断的以敌我矛盾性质问题进行处置。同时，对于由境内外敌对势力因素引发事件，要依法严厉打击。

（2）认真分析事件诱发和激化因素。应将一般性的利益纠纷和矛盾冲突与民族问题和民族矛盾相区分，争取大多数少数民族群众的支持和理解。

（3）仔细甄别一般参与者与违法犯罪分子。要将多数一般参与者与少数违法犯罪分子区分开。对违法犯罪分子应严厉依法处置，对一般参与者仍要以教育、劝说、安抚为主。

（4）注意舆情控制。应完善信息发布制度，及时、公开、透明、准确的发布事件的权威信息，消除群众的误解和猜忌，积极有效引导社会舆论和国际舆论，严控虚假信息的传播，依法打击虚假信息发布和传播者。

3.4 善后

此类事件的善后，应注意贯彻落实少数民族政策、依法依规处置。对群众提出的合理诉求，妥善解决，一时难以解决或不合理诉求，应说明情况，争取群众理解和支持。

同时，做好此类事件的善后工作，其关键仍是做好少数民族群众的思想工作。一方面，应提高少数民族群众法律意识，牢牢树立法律面前人人平等，无论什么民族，解决什么问题都应在法律框架内，采用合法途径解决。坚决摒除“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的思想顽疾。另一方面，发挥民族工作部门优势，引导并发挥少数民族代表人士、宗教团体、和非政府组织的积极作用，协调关系、化解纠纷、消除负面影响、促进民族团结。

【参考文献】

[1]吴亮.政治学视野下民族群体性事件及治理机制[J].民族研究，2010（4）.

[2]中国行政管理学会课题组.我国转型期群体性突发事件的主要特点、原因及政府对策研究[J].中国行政管理，2002（5）.童星，张海波.群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量[J].学术界，2008（2）.

[3]李强.“倒丁字型”社会结构与“结构紧张”[J].社会学研究，2005（2）.

[4]薛澜，张扬.构建和谐社会机制治理群体性事件[J].江苏社会科学，2006（4）.

[5]朱力.中国社会风险解析——群体性事件的社会冲突性质[J].学海，2009（1）.

[6]童星，张海波.群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量[J].学术界，2008（2）：36.

[7]王战军.群体性事件的界定及其多维分析[J].政法学刊，2006（5）：11.

[8]云南普洱市通报孟连县“7.19”事件处置情况[OL].中新网http：//www.chinanews.com/gn/news/2008/07-23/1322098.shtml

[9]石宗源到瓮安现场指挥“6.28”事件处置工作[N].贵州日报，2008-7-1.

[10]许全亮.民族地区突发事件网络舆论引导策略——以内蒙古锡盟事件为例[J].阴山学刊，2014（2）.

[11]根据新华网、人民网等权威媒体公开的报道整理汇总[OL].

[责任编辑：汤静]