农地如何“转活”

兰亚红

农村可流转的土地价值巨大，但目前仍面临一些需明确和探讨的问题。

近年来，农村土地流转如火如荼，地方将其作为促进农业产业发展、提高土地收益、促进农民增收的有力抓手。但流转大户一遇到资金问题就犯了愁，不是向亲戚朋友借，就是走“一人欠钱，多户连坐”的高息民间借贷，土地流转规模难以规范化做大。

《财经国家周刊》记者近期对江浙等试点地区的采访调研显示，自今年3月央行等五部委联合印发了两权抵押贷款试点办法（《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》、《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》）之后，长期困扰农村土地流转的资金难题有望得到化解。

目前，两权抵押贷款试点地区正积极开展相关工作，包括制定下发文件、召开动员和培训会议等等，有意参与的商业银行数量也有明显增多，地方正和商业银行一起积极研究相关政策安排。

但是，多位接受 《财经国家周刊》记者采访的专业人士表示，推动两权抵押贷款，挖掘农村土地百万亿市场价值，首先要使土地流转规范化，包括土地确权、规范土地流转程序、搭建土地交易平台等，虽然地方已经做了很多探索，但顶层设计上仍有深度问题需要破解。

农地流转政策“进度”

十八届三中全会以来，中央在土地流转方面加大了政策力度。深圳综合开发研究院宏观经济研究中心主任刘宪法总结，截至目前主要包括四大方面的制度安排。

一是大力推进农村土地承包经营权确权发证，夯实土地流转基础。中央给出的完成时限是2018年底。据日前全国农村经营管理暨土地承包经营权确权工作会议发布的数据，全国承包耕地流转面积已达到4.43亿亩，耕地承包经营权确权面积已近4.7亿亩，全省试点省份已达22个。

二是培育新型农业经营主体，解决“谁来种地、怎么种地”的问题。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇认为，推进农业供给侧结构性改革，新型农业经营主体是引领力量。新型农业经营主体主要包括家庭经营型、合作经营型、集体经营型、企业经营型四大类。

据农业部经管司去年底对28.8万个家庭农场的监测，从事粮食生产的家庭农场占总数的36.1%;到2015年底，农民合作社有153万家，种植业约占一半;目前全国各类农业产业化经营组织约35.4万个，龙头企业12.6万家。

目前中央倡导的家庭农场是以种粮为主的种粮大户;对龙头企业的用地政策主要是监管，防止龙头企业在流转土地上搞非农经营，或因为经营不善而无法兑现农民租金的行为。同时，农业部也正在力推新型职业农民培训计划。

三是将承包经营权分立为承包权和土地经营权，明确了农地集体所有权、农民的承包土地权和使用者的土地经营权，形成了集体农地的“三权分立”制度。土地承包权就是成员权，土地经营权可以流转出去。这样做，有利于国家把各种支农的财政补贴给到真正的土地经营者，而不是“二地主”。

四是完善土地流转市场，即指农地使用权交易平台。

国务院办公厅于2015年1月份发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，被称为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。目前各试点地区基本构建了农地使用权交易平台，并已经运行。

需要破解的深度问题

《财经国家周刊》记者曾到江苏省常州市武进区实地调研（见《财经国家周刊》2016年第3期特别报道《农村“两权”改革》），该地承担着两权抵押贷款改革试点任务。彼时商业银行参与者寥寥，缺乏安全感而普遍惜贷。

在央行等六部委两权抵押贷款试点办法下发后，武进区委农工办副主任周小宇告诉《财经国家周刊》记者，针对商业银行此前担忧的抵押物处置、价值评估、风险缓释机制等问题，武进正在积极推进问题化解。

近期，武进正式出台了农房抵押贷款试行办法和风险基金管理办法两个政策文件。“抵押物处置还是一个流转市场范围的问题，我们觉得扩大到镇级范围比较稳妥，流转主体身份必须是农民。”周小宇说。

武进农村产权交易市场已在区县两级建立，也有全省统一的交易系统。在风险缓释机制上，还要进一步探索建立镇村集体经济组织的回购机制。“以上是政府要做的事，有了以上机制抵押物价值评估问题可迎刃而解。”

“我们觉得银行方面也要拿出相应的金融产品和优惠便捷的政策，这样才能更好地推进两权抵押贷款试点工作。”周小宇说。

《财经国家周刊》记者了解到，在央行两权抵押贷款试点文件正式下发后，虽然商业银行积极性有提高，但还是停留在“兴趣提高”的层面，落地践行者仍然有限。

要想真正推动两权抵押贷款，解决农地流转的资金问题，推动土地流转的规模化，挖掘我国农村土地流转百万亿价值空间，还需要从更深层次上处理好如下问题。

比如，耕地承包经营权确权工作，确权不准将为土地流转埋下纠纷隐患。

因为我国农村土地太细碎，土地确权发证的费用很高，难保确权质量。按农业部的测算，每亩的确权成本大约为30?40元，中央财政标准每亩补贴10元，剩下的由地方政府自己掏腰包。调研发现，地方政府在确权发证过程中“偷工减料”颇为普遍，例如：要求做1：2000的测绘图，但实际用1：5000的测绘图;要求实测，但实际却是仅在图上作业。

“抵押物处置还是一个流转市场范围的问题扩大到镇级范围比较稳妥流转主体身份必须是农民。”

再比如，中央力推的新型农业经营主体家庭农场，经济落后的地方政府没钱补贴，在农田建设上的投入就有限;龙头企业建基用地少需几百亩，多则上千亩，地方政府为了招商引资，推动龙头企业舍得投入，实现土地规模经营，难免会出现强迫农民流转土地的现象发生。

此外，绝大多数土地流转市场管理部门在编人员很少，行政级别也很低，而土地流转事务涉及到国土、财政甚至公检法，很多事协调不了。

刘宪法同时表示，推动土地流转首先要进行土地整理，改变原有土地细碎化的状况，提高土地生产力，也有利于新型农业经营主体的进入。但是，目前土地整理主要由国土部门主推，与农业部门主推的土地流转还是两张皮，应该将土地整理与土地流转结合起来。