欠发达地区土地利用总体规划实施评估研究——以贵州省黔西南州为例

吴　凯 ，汪黎黎

(1贵州省黔西南州国土资源局，贵州　黔西南　562400；2贵州省国土资源勘测规划研究院，贵州　贵阳　550001)



欠发达地区土地利用总体规划实施评估研究
——以贵州省黔西南州为例

吴凯1，汪黎黎2

(1贵州省黔西南州国土资源局，贵州黔西南562400；2贵州省国土资源勘测规划研究院，贵州贵阳550001)

摘要：黔西南州土地利用总体规划实施已过半，经济社会发展总体水平和发展态势已深刻变化。为及时发现土地利用总体规划实施中存在的问题，采用资料分析和比较的方法，分析了《黔西南州土地利用总体规划(2006—2020年)》实施以来土地利用变化的特点，从规划主要指标实施、用地结构和布局、节约集约用地、规划修改4个方面的14个评价指标体系进行综合评估。结果表明：黔西南州土地利用总体规划阶段性实施情况总体较好，规划的权威性和严肃性得到了维护，但是城乡建设用地、城镇工矿建设用地规模等部分规划指标未能得到有效落实，部分新增用地布局不尽合理，集约节约利用水平不高，规划的未来适应性需要进一步加强。

关键词：土地利用总体规划；实施评估；黔西南州

《黔西南州土地利用总体规划(2006—2020 年)》现已进入实施中期，现行土地利用总体规划在耕地和基本农田保护、建设用地管控以及重点建设项目用地保障等方面发挥了显著成效，然而在实施过程中也暴露出诸多问题。为全面掌握本轮规划的实施情况，黔西南州按照国土资源部办公厅《关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》和贵州省国土资源厅《关于土地利用总体规划实施办法》的相关要求，开展了以2013年12月31日为时点的中期评估工作。笔者基于实践工作，探索经济欠发达地区，尤其是喀斯特分布广泛、石漠化严重，耕地保护压力大和建设用地扩张需求迫切的地区各类用地指标的实施进展、土地利用总体规划的实施效果以及对经济社会发展的支撑作用，旨在为进一步提高土地利用总体规划技术方法和加强土地用途管制，开展规划调整完善和规划修改提供决策参考。

1研究区概况

1.1区位概况

黔西南州地处黔滇桂三省(区)结合部，是黔滇桂三省(区)毗邻地区重要的商品集散地和商贸中心，是“毕水兴经济带”重要组成部分，是珠江上游和西江经济区重要生态屏障和黔滇桂石漠化防治区的重点区域。区内交通便捷，风光优美，水能资源、矿产资源、生物资源丰富，民族文化丰富多彩，风景名胜数不胜数。随着国务院将黔西南州纳入黔滇桂金三角组团，对《左右江革命老区振兴规划2015—2025年》正式颁布实施、国家发改委等部委批复的“国家级生态保护与建设示范区”，黔西南州将面临新的发展契机，对土地利用也将产生巨大影响。

1.2社会经济概况

规划实施截至2013年底，全州土地总面积1.68万平方公里，下辖1市7县，总人口349.22万人，城镇人口111.49万人，城镇化率35.41 %。规划实施以来，全州地区生产总值从2005年的119.93亿元增长到2013年的588.91亿元，年均增长率保持在15.00 %以上；全社会固定资产投资从53.31亿元增长到486.44亿元，年均增长率保持在30.00 %以上；规模以上工业总产值从75.99亿元增长到528.41亿元，年均增长率保持在20.00 %以上；一二三产业结构由29.3∶36.3∶34.4调整为15.8∶36.8∶47.4，产业结构进一步优化。跟规划预期的阶段性目标相比，经济发展速度和规模均超过了规划预期的水平，规划实施中相关指标的有效控制将面临挑战。

2规划实施评估的方法

2.1评估指标体系建立

为了科学合理的评估土地利用总体规划的执行情况，笔者按照国土资源部《关于土地利用总体规划定期评估修改指导意见》的要求，结合土地利用变化分析，从规划用地规模指标执行情况、用地结构和布局变化、节约集约用地、规划修改等4个评价目标、14个定量评价指标构建了评估指标体系。

2.2评估指标权重确定方法

定量评价目标和指标的权重确定采用特尔斐法[1，6]，通过对评估指标的权重进行多轮专家打分，按下面的公式计算权重值，规划评价指标体系及相应权重(表1)。

表1　规划评价指标体系及相应权重

续表

评价目标Evaluationobjectives目标权重Totalweight评价指标evaluatingindicator指标权重Indicatorweight用地结构与布局0.25土地利用率0.15城镇工矿用地占城乡建设用地比例0.30允许建设区符合率0.35禁止建设区保护率0.20节约集约情况0.25人均城镇工矿用地规模目标实现程度0.40亿元GDP耗地量实现程度0.35规划修改0.1城镇化与用地增长系数0.25规划修改频率0.40规划修改面积比率0.60

注：指标体系计算的原始数据来源于黔西南州土地利用总体规划(2006—2020年)文本及说明；黔西南州2013年土地变更调查成果资料；2013年黔西南州统计年鉴等。

式中：P——评估分值；

Ai——第i个评估因素作用分值；

Wi——第i个评估因素作用权重值。

由于各评估指标反映不同的评估内容，有不同的评估标准和量纲，相互之间不能直接比较，需通过标准化为可比量纲[1]。

3结果与分析

3.1评估得分及规划执行的土地利用变化分析

从结果来看，规划修改指标执行情况这项评估结果为满分(表2)，与黔西南州维护土地利用总体规划的权威性和严肃性是匹配的。最近几年来，黔西南州不仅出台了严格土地利用总体规划实施管理的意见，而且还建立新增建设用地计划调控引导机制，规划布局调整的严格用途管制限制，提高项目新增建设用地计划的使用门槛。通过对黔西南州4个评价目标、14个评价指标进行综合评价，综合分值87.63分，黔西南州土地规划实施情况定量评估结果为良好。各个评价目标具体分析结果见表2。

表2　规划实施评估定量评价结果

3.2用地规模指标执行

土地利用控制总体有一定的效果，但是部分指标未能落实。耕地保护目标和基本农田保护任务均得以有效落实；建设用地规模在一定程度上得到了有效控制；人均城镇工矿用地不断降低，土地集约利用水平显著提高。根据数据分析，规划至2013年全州耕地净减少8 372.34公顷，但耕地总面积比2020年耕地保有量目标多5 327.66公顷，基本农田保护面积比规划目标多257.54公顷，较好的完成阶段性耕地保护任务。由于近几年黔西南州实施工业强州和城镇化带动战略，经济社会发展全面提速，用地需求增大，城乡建设用地、城镇工矿建设用地剧增，已超出规划目标控制。

3.3用地结构与布局

黔西南州规划用地结构与布局目标分值为87.29分。规划执行期间土地利用率实现情况较好；严格保护禁止建设区，保护率均达到了100 %；截至2013年末，建设用地总规模和新增建设用地规模均在规划和计划控制范围内。但城乡建设用地规模已突破规划指标控制范围。变更调查数据显示，2013年全州建设用地总规模占2020年规划目标的92.86 %，建设用地规模剩余空间4 824.07公顷。从各县(市)实施情况看，2013年建设用地规模除贞丰县、望谟县突破2020年规划控制目标外，其余6县(市)均在目标控制范围内，其中兴仁县剩余空间较多，还剩余1 507.85公顷。城乡建设用地超出规划目标控制，允许建设区符合率为77.99 %，建设用地结构和布局需进一步优化。

3.4节约集约用地

黔西南州规划执行期间节约集约用地情况目标分值为80.03分，基本做到建设用地节约集约利用。规划实施期间，黔西南州城镇化水平不断提高，经济社会发展势头强劲，通过创新土地利用方式，实施城乡建设用地增减挂钩等方式节约集约用地，亿元GDP耗地量任务完成得较好，每亿元GDP耗地量为112.32公顷，达到2020年规划目标，建设用地的耗地量控制在规划预期范围内。人均城镇工矿用地规模目标实现程度、城镇化与用地增长系数实现程度不理想，主要原因是二次调查数据误差，导致全州城乡建设用地面积规划基数增大了2 736.98公顷。

3.5规划修改和布局调整

黔西南州规划修改目标分值为100.00分。2006—2013年黔西南州未进行过规划修改，县市根据《贵州省土地利用总体规划实施办法》在规划实施期间，各县市按规定只进行了永许建设区和有条件建设区的规划布局调整，其中允许建设区调整为有条件建设区的面积为1 174.93公顷，有条件建设区调整为允许建设区的面积为1 163.81公顷。调整后，允许建设区为44 488.88公顷，有条件建设区为8 911.12公顷，限制建设区和禁止建设区保持不变。结合规划实施以来历年已批城乡建设项目等情况，对黔西南州规划数据库进行清理，截至2013年末，黔西南州允许建设区剩余空间为6 892.03公顷。但随着用地需求的不断增加，在建设用地总规模控制范围下、在允许建设区和有条件建设区内只做布局调整，不能适应后发赶超的黔西南地区社会经济提速发展的需要，县市级规划需申请规划修改。

4规划评估结论评析

4.1经济、社会目标变化评析

根据《黔西南州国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，确定2020年全州GDP为480.00亿元，而到2013年全州GDP已为558.91亿元，已超过规划目标，预计2020年将超过10 000亿元；规划确定2020年全州年末人口358.00万人，根据近5年的人口增长变化分析，预计2020年全州年末人口为371.00万人。现行土地利用总体规划确定的GDP发展目标、人口发展目标已不符合黔西南州实际发展需求，需重新科学预测，预留合理的用地空间。

4.2耕地保护指标评析

从各县(市)实施情况看，2013年耕地面积除兴义市、贞丰县和安龙县3个县(市)分别比目标少501.12公顷、588.26公顷和644.39公顷外，其余5个县耕地面积均大于下达的2020年耕地保护目标面积，完成了规划确定的耕地保护目标，其中兴仁县2013年耕地面积超出规划目标2 771.29公顷。基本农田面积比规划目标多257.54公顷，较好地完成了规划目标。但个别县(市)实现目标有难度，基本农田保护任务较重，拟在未来的土地规划修改工作中，在全州内统一调控基本农田保护目标，调整县市之间的基本农田保护任务，实行有保有压，总量平衡，促进全州加快提速发展。

4.3建设用地指标评析

根据《黔西南州土地利用总体规划(2006—2020年)》，规划剩余期2014—2020年，是全面深入推进改革开放的关键时期，是与全国、全省同步全面实现小康社会的重要时期，也是大力推进工业化、城镇化、农业现代化和信息化“四化”同步发展、构建和谐美丽黔西南的重要时期，建设占用土地趋势必定增速。评估采用分类预测的方法对建设用地需求进行预测，2014—2020年建设用地总需求17 300.00公顷，其中城乡建设需用地约9 125.00公顷；交通水利等基础设施用地需求约8175.00公顷。根据此轮规划评估分析，建设用地缺口约7 651.86公顷，用地矛盾相当突出，现推行的城乡存量建设用地内涵挖潜，闲置建设用地清理，探索城镇低效用地、可利用未利用地的再开发可解决部分建设用地指标缺口的问题。同时试点“多规合一”，重点是探讨“三规合一”(即经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划协调统一)在修订期内的人口规模、各类用地规模、用地布局方向、重点建设项目等，定期进行规划修正，保证期间“三规”在短期内协调一致，避免城市总体规划和土地利用总体规划的大修改调整，可有效提高建设用地的节约集约利用水平[9]。

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Evaluation on implementation of general plan of land resource in the undeveloped regions——A study at Qianxinan in Guizhou province

WU Kai1，WANG Lili2

(1LandandResourcesBureauofQianxinanStateofGuizhouProvince，Qianxinan562400，China；2GuizhouInstituteofLandResourcesSurveyingandPlanning，Guiyang550001，China)

Abstract：The general plan of land resource at Qianxinan state has been processed in the half period，and the profound changes appear in the overall economic，social development level and development trend.In order to timely discover the problems existing in the implementation of the general plans for land use，we use the data analysis and comparison method to analyzes the characteristics of land resource changes since the implementation of general plans for land resource at Qianxinan state(2006—2020) from the main indicators of planning implementation，land structure，land layout，economical and intensive of land resource，and planning changes to the 14 evaluation index system of a comprehensive assessment.The results show that the stage implementation of the general plans for land use of Qianxinan state is good，and the planning authority and seriousness have been maintained.But some indicators of urban and rural construction in land plans，urban construction land scale mining has not been effectively implemented.The part of the layout is not reasonable or economical and intensive utilization level is not high.The planning in future adaptation needs to be further strengthened.

Keywords：general plans for land use；implementation and evaluation；Qianxinan state

作者简介：吴凯(1983- )，男，工程师，硕士研究生。研究方向：土地资源管理与测绘地理信息技术。

收稿日期：2015-11-30；修回日期：2015-12-07

中图分类号：F 301.2

文献标识码：A

文章编号：1003-6563(2016)01-0064-05