浅议盘活财政存量资金

姚爱娟

摘 要：近年来，我国财政存量资金的规模一直居高不下。盘活财政存量资金是指额外的财政资金进入实体经济，起到扩张总需求的效果。本文分析了我国财政存量资金的规模以及产生如此大量财政存量资金的原因，结合国务院办公厅发出的盘活财政存量资金的《通知》，提出了盘活财政存量资金的措施。

关键词：财政存量资金；原因分析；盘活途径

一、财政存量资金的内涵

所谓“财政存量资金”，可以通俗地来理解，就是在历年预算中已安排的财政支出，但未在当年实际花掉，不断积累下来的财政资金。而“盘活”，是指仍按照预算安排的编制使用资金，也就是必须从预算执行的角度，及时、足额地加以支出。财政的资金不能乱用，必须按照预算，严丝合缝地及时支出去。一言以蔽之，盘活财政存量资金，就是“唤醒”趴在账上“沉睡”的资金。

二、财政存量资金的规模及产生原因

（一）我国财政存量资金的规模

2015年盘活财政存量资金的潜力有多大？主要看可以盘活的存量资金规模有多大。我们知道，在形式上，财政存量资金主要体现为年末国库在央行的存款。从表1中，我们可以看到国库存款呈现出曲折性的上升趋势，包含国库存款在内的财政存款有相似的走势。

资料来源：CEIC编辑制表：《中国经济周刊》采制中心

观察非财政存款的机关团体存款，其增长走势更为惊人，从2010年年末的6.6万亿，上升到2014年年末的18.7万亿。财政存款和机关团体存款合计的公共机构存款总量，已从2010年年末的9.2万亿上升到2014年年末的22.2万亿，翻了一番以上。另一方面，财政存量资金还体现在财政专户或部门专户里。由于顶层设计缺陷，我国财政专户开设过多过滥，存量资金余额也相当可观，2012年仅被审计的18个省本级开立的财政专户就有478个，存款余额相当于2012年国库存款的44%。

（二）财政存量资金产生的原因

存在如此大规模的财政存量资金，肯定有很多原因。但具体分析来看，主要是以下深层次的原因来造成大规模的财政存量资金：

1、专项资金过多过散，“留余”思想严重

各级政府在推动各项工作时习惯采用“项目制”，导致目前专项资金过多过散。按照审计署对部分省市的审计结果，财政存量资金的62.58%是专项资金，而其中的26.74%已无法按用途使用，教育、农业、科技等领域对支出比重有要求，但当年实际上用不了那么多钱，导致钱剩余很多。

2、预算缺乏约束力，执行不严格

一是编制不细化，特别是项目资金只编制到大类；二是编制内容不完整；三是部分预算执行部门在年度预算执行时不按年度批复预算内容执行，而是把钱存起来等待时机用作非预算支出。

3、财政专户缺乏监管

一些财政专户不受上级财政和国库的监管，支出也不受地方人大监管，透明度不高，有的甚至多年滚存从而形成结余。财政专户资金存放选择银行的不规范，更加制约着财政性资金存款的使用绩效。财政部门的重分配轻管理，没有采取相应的结转结余控制措施，导致大量的财政存量资金。

4、国库集中支付改革是外生动力

国库集中支付制度的改革缩短了财政资金的收支链条和库外循环的时间，从而加大了存放在国库单一账户体系的资金总额。还有，国库集中支付制度的改革不彻底，致使部分财政存量资金滞留在预算单位。

这些就是造成我国大量财政存量资金的具体和主要的原因。

三、盘活财政存量资金的途径探析

（一）盘活财政存量资金的必要性和重要性

需要指出的是，合理的财政存量资金是非常有必要的。但是财政存量资金额度过高，表明预算执行力度不够，预算管理绩效和财政资金的使用效率有待提高。从宏观经济角度看则是大量财政资金并未进入实体经济，削弱了积极财政政策的实际效果。总需求与人们的可支配收入相关，财政支出形成总需求。盘活财政存量资金可以优化财政管理，提高资金使用效益，可以成为新常态下作为积极财政政策的重要手段。

（二）盘活财政存量资金的“药方”

我们已经知道了我国财政存量资金得病的严重程度以及症状，那么我们应该怎样对症下药，来唤醒“沉睡”的财政资金、让趴在账上的“死钱”变“活钱”呢？结合大量财政存量资金存在的原因，本文提出了以下措施：

1、清理、压缩专项结转结余资金

为了盘活这些结转结余的资金，应该对这些散碎的专项账户进行整合改革：财政部门可以结合存量资金的构成、性质和结存期限，建立定期清理机制；另外，可以适当地扩大专项资金的使用灵活性。2015年初国务院办公厅发布的相应的通知里，就对财政专户管理作出了规定，要求除国务院批准保留的，其余专户将在2年内逐步撤销，并且各地一律不得新设专项支出财政专户。

2、细化并完善预算制度

应该提前细化预算编制，对于一些项目，不能只编制到大类，还可以向下进行细化，编制到款、项。比如，对产业发展和基础设施类项目，应科学设定项目组织和申报时间，择优遴选建立项目库，对其转移支付收支情况进行细化编制。

3、发挥审计监督作用

审计部门应当当好“守门人”和“护航者”，加大事中审计和问责的力度，对政府的财政状况和财政性资金的存量以及财政专户进行全面彻底的核实，摸清家底，弄清财政专户数量和资金存量的多少、性质，向政府提出审计意见和建议，发挥参谋和监督的作用。

4、规范国库集中支付改革，全面落实国库收支一本账

国库集中收付制度的改革，使资金的速度加快了，但是这也使大量的资金存在国库单

一账户里的原因。所以应该全面落实国库集中支付制度，扩大财政直接支付范围，加强暂存款和财政专户管理，杜绝以拨作支、虚列支出、挤占挪用资金等行为。

综上所述，这些措施说得言简意赅一点，就是加强预算管理，完善预算制度，用好资金。

四、结束语

盘活财政存量资金是我国财政体制改革的一次创新，可以用盘活的钱投向民生改善、公共服务、基础设施等领域。所谓“盘活财政存量资金”，就是要倒逼预算管理改革。但是，盘活不应成为常态，应在当前妥善利用财政资金存量的同时，尽快完善预算管理，加强现金管理，完善监督机制，有效防止资金沉积，以稳定、科学的财政收支带来稳定的经济效益。（作者单位：辽宁大学）

参考文献：

[1] 张文慧，杨华.激活财政存量资金的对策建议[J].审计月刊，2014，（12）：28-29.

[2] 徐诚.我国财政存量资金规模居高不下的原因及盘活建议[J].金融理论与实践，2014，（12）：97-99.