京津冀一体化背景下职业教育的协同发展研究

荣利颖

职业教育是国民经济教育发展的重要战略成分。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：“到2020年,形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系,满足人民群众接受职业教育的需求,满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。”之后政府部门相继出台了一系列针对职业教育发展的规划意见。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“院校布局和专业设置更加适应经济社会需求。调整完善职业院校区域布局,科学合理设置专业,健全专业随产业发展动态调整的机制。”“构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制,推进职业教育资源跨区域、跨行业共建共享,逐步实现所有专业的优质数字教育资源全覆盖。”

区域职业教育一体化是通过建立不同行政区域之间的要素流转与信息沟通渠道,使区域内职业教育组织及相关部门实现全面合作,从而生成区域聚合体并形成竞争优势的历史过程。2014年,教育部等六部门制定的《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》指出：深化区域内职业教育合作,率先在京津冀等地推动职业教育院校合作。职业教育培养大批中高级技能型人才,为提高劳动者素质、推动经济社会发展和促进就业作出了重要贡献。在区域经济社会一体化发展的背景下,职业教育协同发展的程度一方面反映了教育领域合作与交流的水平,另一方面,由于职业教育本身具有人力资本积累的属性,其一体化水平也反映了区域经济优势互补、互利共赢的理念实现程度。本研究聚焦京津冀一体化背景下的职业教育协同发展问题,有助于推动职业教育体制机制的改革与完善,解决京津冀的区域经济社会合作过程中面临的复杂问题,从政策层面对教育、人才、经济发展、社会发展等问题作出相应的解读,并提出有关建议。

一、相关研究进展及其述评

京津冀协同发展是一项重要的国家战略,在此过程中不仅面临产业转移和新的布局,而且需要尽快实现产业转型和升级,因此对高素质劳动力的需求必将呈现快速增长趋势。区域经济发展需要职业教育培养出大量应用型人才作为保障,并为区域经济发展提供内驱力。

京津冀的人才供应与经济的协同发展问题引发了研究者的广泛关注,研究者从不同角度揭示了京津冀一体化进程中职业教育的发展态势。从整体上看,京津拥有职业教育的资源优势,而河北省在人口从农村向城镇集中的过程中具有职业培训的需求。京津冀实现职业教育方面的紧密合作、协调发展,就能够在人力资源的培育和使用上形成互利双赢的局面。

目前,国内关于京津冀一体化背景下职业教育发展的研究主要分为三类：第一类研究探讨在京津冀一体化的背景下,以人才需求和人力资本为分析视角,研究人力资本与经济增长的关系,进行职业教育需求分析与发展对策研究。研究发现首都产业结构调整需要周边地区提供大量的一线劳动者,首都推进工业化进程需要周边地区提供大量技能型人才,首都职业教育规模萎缩需要周边地区补充生源。①高兵：《京津冀区域教育空间布局构想》,《北京教育》(高教)2014年第6期,第14-17页。第二类研究立足于职业教育对区域经济和社会发展的服务作用,重点研究职业教育及其专业设置、规划发展对于京津冀一体化的推动作用。提出区域经济发展在由农业经济转向工业经济、工业经济转向知识经济的过程中,需要职业教育培养出大量应用型人才作为保障,并为区域经济发展提供内驱力。②尹利：《初探京津冀职业教育合作》,《环渤海经济瞭望》2015年第3期,第45-47页。职业教育应当从专业设置、师资队伍建设、教学改革、区域性实习就业、科研服务等方面,③郝瑛、王玉：《职业教育服务京津冀区域发展对策探析》,《河北能源职业技术学院学报》2014年第4期,第12-14页。服务于京津冀区域社会经济文化的发展。第三类研究立足单个省市的角度研究一体化背景下职业教育的发展契机,以及职业教育的发展能够为本地社会经济做出的贡献。例如一些研究者基于承接京津产业转移的视角对河北高职院校高技能人才培养路径进行了研究。④王素仙、赵展：《河北高职院校高技能人才培养路径研究——基于承接京津产业转移视角》,《沿海企业与科技》2012年8期,第86-89页。充分发挥环京津优势,承接京津产业转移的战略安排,河北省高职院校应当创新高技能人才的培养路径以更好地承接京津产业转移的问题,以助力河北的经济发展。

国外的职业教育区域合作与一体化发展经历了较长的发展阶段,积累了较多的经验。例如欧盟为了提升职业教育与培训的地位,跨越现存的国家、宪政和经济边界,以自愿方式进行合作。欧盟职业教育与培训一体化在充分尊重各国职业教育传统和办学风格的同时,采用统一标准,使各成员国对职业教育与培训的文凭、证书具有统一认可的标准。2002年11月,欧盟委员会召开关于加强欧盟职业教育与培训合作会议,发表了《哥本哈根宣言》,标志着欧洲职业教育与培训一体化的开始。该宣言实施了欧洲鉴定和认证非正规、非正式学习的共同原则和欧洲通行证、欧洲职业资格框架、欧洲职业教育与培训学分体系、欧洲质量保证参考框架五个统一的“欧洲工具”,①吴雪萍、张科丽：《促进欧洲职业教育一体化的〈波尔多公报〉述评》,《外国教育研究》2009年第7期,第69页。提出加强欧盟职业教育与培训合作过程中的优先领域,强调加强职业教育与培训机构之间、社会合作者之间以及国家之间的合作,提升欧盟职业教育与培训的国际形象,促进各国之间职业能力和资格的互认等。此后,欧盟每两年召开一次职业教育与培训合作会议,发布了一系列公报,确立了职业教育区域合作的开展机制。②邱平静：《欧盟职业教育跨区域合作启示》,《教育与职业》2014年第2期,第98页。

美国职业教育跨区域合作源于合作职业教育,有一百多年的发展历史,形成了校企合作、区域职业技术中心、职教集团等跨区域合作模式,使区域间人力、物力、财力等职业教育资源形成合力,实现了企业与职业教育跨区域的成功对接。③田相林：《聚焦美国职业教育跨区域合作》,《教育与职业》2014年第3期,第107页。美国职业教育跨区域合作与其完善的职业教育法律体系紧密相关,相关配套激励政策提升了学校、企业及其他社会力量参与跨区域合作的积极性。此外,美国政府还专门成立了全国性的职业教育机构,对跨区域合作进行指导、规范和管理,统筹协调合作项目的开展,职业学校和企业也设有专属部门,配备专业人员负责具体合作事项。政府、企业、学校等各司其职,各尽其责,相互配合,促进职业教育合作的发展。

三是社会制度、科学技术和思想运动影响着传统文化的发展。融合传统文化的普遍性、客观性、多样性,传承传统文化的发展优势，传承中华民族教育对人类文化的传播影响。意识到教育是继承传统文化的人本主动性,具有选择、传递和创造文化的特定功能。通过动态实践有目的、有意识的开展文化宣传活动，把现有文化传承给下一代,弘扬中华民族美德继而造福人类文明发展。

欧盟和美国职业教育区域合作的这些经验可以为我国京津冀职业教育的协同发展提供一些有益的借鉴。

二、京津冀职业教育发展现状分析

在京津冀地区职业教育发展的现状分析方面,本研究注重整体性和差异性,一方面把三省市职业教育的发展作为一个统一整体,探讨宏观层面上的整体规划,另一方面关注省际差异,研究区域层面的差异和产生差异的原因。以下将从政策背景、布局状况和现实需求的角度研究京津冀一体化背景下职业教育发展的基本现状。

(一)京津冀职业教育协同发展的政策背景

京津冀职业教育协同发展需要一系列现实基础作为支撑,其中,政治基础决定了职业教育合作的取向,各级政府间的协同治理能力也构成了职业教育协同发展最重要的制度保障。京津冀一体化是国家战略发展的重要组成部分,更是近年来国家政策重点关注的领域。目前,通过一系列政策的出台和平台的搭建,京津冀职业教育协同发展的顶层设计架构正处于不断发展完善之中。

2015年8月28日,北京市教委出台《北京市贯彻落实〈国务院关于加快发展现代职业教育的决定〉实施意见》(以下简称《意见》),要求调整北京职业教育规模,尤其是中等职业教育部分。④张梦洁：《北京中职院校五年内将压缩一半 市属高校优先迁往郊区》,《21世纪经济报道》2015年9月1日http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20150901/023923132187.shtml这意味着,在北京教育资源疏解路线中,职业教育成为最先明文确定疏解指令的一个领域。从目前来看,职业教育领域已经开始先行疏解,大幅压缩中等职业教育规模是此次首都职业教育调整的重心。《意见》规定,到2020年,中等职业学校调整到60所左右,高等职业学校数量相对稳定,将建成10所左右达到国际先进水平的职业院校和一批骨干专业。《意见》重点提到了三种疏解方式：一是引导北京东西城区中等职业学校向郊区县疏解；支持有条件的职业院校通过搬迁、办分校、联合办学等方式向外疏解。二是探索建立京津冀职业教育集团,适应产业链分工合作的需要,支持职业院校跨区域合作培养人才、合作开发课程、共享数字化教学资源、共享实习实训基地、共享教学科研成果。三是加强与河北张家口市职业院校的对接协作,为2022年冬奥会培养培训更多的技术技能人才。

与北京市的职业教育调整方案相对,天津市和河北省也在政策层面出台了一系列承接首都职业教育资源、发展自身职业教育的举措。天津市教育局发布《天津市教育2015年工作要点》,⑤邵隽：《天津加快构建现代职业教育体系 发展股份制院校》,《渤海早报》2015年2月3日。http：//www.tianjinwe.com/tianjin/ms/qjtj/201502/t20150203_777175.html提出深化职业教育改革创新,进一步提升职业院校服务能力,积极开发职业技能“培训包”,完善社会培训机制,扩大社会培训规模。对接主导产业群发展,加强职业教育优势专业群建设。在对接首都优质教育资源转移方面,建立京津冀教育协同发展联席会议制度,完善京津冀教育发展规划协商机制。实施承接首都功能疏解教育配套工程,完善海河教育园区、健康产业园区功能布局,对接首都优质教育资源增量向天津转移。优化天津12个首都功能承接平台教育资源配置,促进京津双城基本公共教育服务均等化。与此同时,河北省出台《河北省人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见》①河北省政府办公厅：《河北省人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见》冀政［2014］77号,2014年7月18日。,要求加强职业教育国际及省际交流与合作,积极推动京津冀职业教育交流与合作。支持该省优质职业院校与京津优质职业院校共建共享实习实训平台、数字化教学资源等,开展多种形式的合作办学。鼓励该省优质中等职业学校与京津高等职业院校探索开展中高职衔接试点,探索开展该省与京津职业院校校长和管理干部交流挂职,以及专业教师交流访学工作。鼓励京津冀行业、企业、科研机构与职业院校组建跨区域的职业教育集团、专业教学联盟等。

(二)京津冀职业教育院校布局状况

本研究将对京津冀地区职业教育发展的非均衡现状进行统计分析,力图刻画不同省份、不同类型学校发展现状的差异和教育质量差异,初步探讨职业教育与地方经济社会发展以及其他因素的关系,探讨职业教育协同发展在体制机制层面的运作逻辑。

京津冀职业教育发展现状具有明显的梯次性,为实施合作提供了基础。在三地职业教育合作中,北京市和天津市分别处于梯度发展的高层和中间层,职业教育发展资源较为雄厚；河北省处于梯度发展的底层,职业教育发展资源短缺。

表1 2013年京津冀中等职业教育发展概况② 数据来自《中国教育统计年鉴》(2014)。

表2 2013年京津冀高等职业教育发展概况③ 数据来自《中国教育统计年鉴》(2014)。

京津冀三地教育资源分配不均,整体水平存在差距。根据《中国教育统计年鉴》(2013)数据显示,在职业学校的空间分布方面,2013年,在京津冀三地的816所中等职业学校当中,河北省数量最多,有636所,北京和天津分别有97所和83所；在三地的158所高等职业学校当中,三地的学校数量差异不大,河北省最多,有68所,北京和天津分别有50和40所。由此可见,河北省的高等职业教育资源相对薄弱。

从生均经费方面来看,2013年,北京市中等职业学校的生均公共财政预算教育经费支出为19410.65元,天津市为13049.42元,河北省则为4953.92元；北京市高等职业学校的生均公共财政预算教育经费支出为37372.27元,天津市为9193.56元,河北省则为5953.64元。①数据来自《中国教育经费统计年鉴》(2013)。北京在中高等职业教育生均经费支出方面在全国排名第一,天津也位居前列,而河北省则处于相对落后的水平,在硬件和软件方面与北京、天津存在较大的差距。事实上,河北省职业教育在学校数量、在校学生数量等方面都处于相对靠前的水平,但其人均教育经费预算支出却与其职业教育发展规模不成比例,人均教育经费太低,中等职业教育生均教育经费不及北京的1/4和天津的1/3,高等职业教育生均经费也处于较低水平。

综上所述,京津冀区域在职业院校方面存在着学校分布的不均衡和在空间上的分布差异以及综合实力的差距,是三地内部的职业教育合作以及推动区域一体化发展较大的障碍因素。从整体上看,北京市职业教育资源丰富,但生源紧张,存在资源闲置甚至浪费的现象；天津市同样面临生源短缺的问题；河北省职业教育资源短缺,且质量不高。

(三)京津冀职业教育协同发展的现实需求

从现实情况看,近年来首都劳动力短缺的形势在加剧,北京市从2004年第一季度开始就出现了供不应求的局面,全市劳动力市场总缺口已达到了10万人②高兵：《开展职业教育合作打造“环京津人力资源储备带”》,《中国职业技术教育》2010年第19期,第37-40页。。随着首都产业结构调整,第一、二产业比重逐渐下降,第三产业不断扩大提升,劳动力缺口呈现不断扩大的趋势。根据《2014年第三季度北京市人力资源市场职业供求状况分析报告》,从供求比较特征来看,人力资源需求大于供给,求人倍率达到4.12,相当于每四个岗位只有一个应聘者,供求总量矛盾加大；各大类职业求人倍率均大于2,企业招聘难的问题日益严重,单位负责人和专业技术人员供求矛盾最为突出,求人倍率分别为15.19和9.27,就业缺口达到13.6万人。③2014年第三季度北京市人力资源市场职业供求状况分析报告。第三产业需求岗位(人数)达到15万人。从首都短缺劳动力需求结构看,首都最缺少的是一线劳动者,例如,餐饮、销售、物流等服务行业的劳动者。在北京市本身一线劳动力不足的情况下,必然需要外地劳动者进入这些行业。河北省作为人口大省,劳动力经过一定培训,都可以适应岗位要求。与此同时,河北地区有充分的剩余劳动力可以转移,能够充分满足首都一线劳动者的需求。

已有研究显示,④沙勇、郭洁：《京津冀地区就业增长的空间集散趋势分析》,《人口与发展》2014年第5期,第2-9页,第24页。从京津冀就业密度分布来看,京津冀地区经济空间布局现状具有多中心空间结构。北京是最大的中心大团,就业最为密集,天津和石家庄紧随其后。唐山、保定、沧州、张家口中心市区的就业密度处于第三梯队,承德、秦皇岛和廊坊的就业密度停留在第四梯队。整体上,京津冀地区的就业密度仍由京津石三个中心大团所主导,且北京中心团最大,经济空间布局仍是具有多中心主导的强中心结构。从就业的产业分布来看,第一产业就业分布更加扩散,而第二产业和第三产业仍在进一步集中。可见河北省内的就业点布局相对松散,省内的劳动力人口甚至会向京津地区流动。

三、京津冀协同发展的对策措施

本部分将针对京津冀职业教育协同发展的现状,为京津冀一体化背景下制定职业教育协同发展的政策法规突破点、职业教育院校和专业布局调整等的相关政策提供参考建议。

(一)完善法律规制体系

京津冀一体化发展的现实困境在于协调发展机制不健全,地区间竞争加剧。京津冀三地尚未建立起高层次的合作磋商协调机制,无法形成资源信息共享、优势互补、协调发展的合作模式；尚未形成有效的就业合作机制,人才资源自由流动的局面也就难以实现；地区合作也缺乏制度性组织机制和法律保障。⑤高兵、李政：《京津冀教育协同发展的基本原则与运行机制研究》,《北京教育》(高教)2015年第2期,第8-10页。

区域内各成员是否具有相对同一性应当是政府行政模式选择的关键因素。就现实国情来看,京津冀区域内各成员有着相似的历史和文化背景,职业教育政策基本一致,各自的利益诉求方式也比较相似,因此,通过以制度创新或政府推动为特征的公法模式,通过缔结行政协议或颁布共同立法等公法机制,区域一体化或区域法治协调更容易取得成功。

从境外区域治理的实践来看,行政协议、行政契约等法律规制手段已经成为区域政府间进行教育协作的重要机制,在协调群体利益、推动多方协作、进行区域治理等方面发挥着积极的作用。我国区域经济一体化背景下出现的行政协议,是区域政府为克服行政区划障碍而进行合作的法律机制。区域政府间的行政协议,应当以区域平等为法治基础,是对话和协商的结果。行政协议的缔结、运用和发展,需要以行政协议法为制度平台。①叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》,《中国社会科学》2012年第8期,第107-130页,第205-206页。实现京津冀区域职业教育合作,关键在于三地政府的相互配合、协调推进。完善相关的法律规制体系是保证区域教育合作能够启动并得到实质性推进的最重要、最基本的依据和保障。区域职业教育要实现协调发展,归根结底要通过政府实行政策倾斜来实现,通过健全的规章制度来规范区域教育活动,通过科学的区域教育规划来提高区域教育发展的效益。

(二)合理优化院校与专业布局

从京津冀一体化协同发展的角度看,为创造新的经济增长点,发挥首都的战略中心地位,北京地区应重点发展高端职业教育,将保留的极少数中等职业教育转型升级为中高职衔接的高等职业教育,对职业学校布局和专业设置进行协同调整,将不符合首都产业和就业需求的高等职业教育功能疏解到天津和河北。根据京津冀一体化的内在要求,对整个区域职业学校布局进行调整和结构定位,如通过在非主城区建立新校区,合作共建“职业院校城”,疏解北京等地主城区和主校区的压力。

除了要对京津冀三地院校布局进行调整以外,职业教育的专业布点设置也反映出其与区域内产业结构发展的适应性。通过促进中等职业教育院校专业布点与三地产业结构相契合、与现代产业体系相契合、与战略性新兴产业相契合,可以有效推动京津冀三地职业教育与区域经济社会发展相适应,促进三地职业教育与经济协同发展。京津冀三地的社会经济发展水平与产业结构各不相同,因此三地都应根据自身产业发展现状对现有职业教育院校学科数量进行调整。北京市第三产业产值比重超过了85%,高于当地第三产业专业布点所占比重,因此需要进一步发展职业教育院校中对应第三产业的专业；天津市需要削减一部分办学质量较低、师资力量缺乏的第三产业专业,鼓励发展与工业、制造业相对应的中职专业,特别是战略新兴产业以及高技术产业的对应专业；河北省除与天津市一样,削减第三产业对应专业,发展第二产业对应专业外,针对河北省第一产业较为发达(其所占比重三市第一,超过10%②数据来自中国2014统计年鉴。)的现象,要特别重视河北省职业教育中对应第一产业的专业建设,尤其是现代农业对应的专业建设,推动职业教育院校中农林牧渔专业的发展。

(三)以就业市场需求为导向

职业教育具有人力资源积累的属性,从本质上是为了满足就业市场的需求,因此职业教育布局应当与就业布局现状相协调,并适当领先于就业市场的发展情况。以就业为导向建设现代职业教育体系是深化教育领域综合改革的重要内容,国家应根据三地人口就业规划与就业布局,指导三地对职业教育资源布局进行相应的调整,共同建设跨行政区划、覆盖三地的现代职业教育体系。从就业的空间分布看,北京的就业最为密集,天津和石家庄紧随其后,河北省内有部分城市吸引部分劳动者就业。在河北省内创造新的就业点,有助于缓解京津的大城市压力。仅从疏解北京人口的角度考虑,普通中专、成人中专和技校是重点需要调整的对象。对于重复建设的学科和专业,对于一些办学水平不高的学校,对于其主要办学方向与北京市产业升级与产业布局调整趋势不相符的学校,要作为重点调整对象。

(非常感谢北京师范大学教育管理学院硕士研究生孟静怡同学对本文提出的宝贵意见)