实施免费高中阶段教育：京津冀区域教育发展的战略选择

高 兵 唐一鹏

一、研究背景

我国是世界第一人口大国，也是世界第一教育大国。根据教育部发布的最新《全国教育事业发展统计公报》，2014年我国高中阶段教育在校生4170.65万人，毛入学率已高达86.5%。但是教育大国并不代表教育强国，更不代表人力资源强国。美国斯坦福大学农村教育行动项目（Rural Education Action Program，REAP）的一项研究报告指出①Khor，N.，Pang，L.H.，Liu，C.F.，Chang，F.，Mo，D.，Loyalka，P.，Rozelle，S..China's Looming Human Capital Crisis-Upper Secondary Education Attainment Rates and the Middle Income Trap.Stanford University，2015.，从国际范围来看，中国劳动人口（25-64岁）中接受高中及以上教育比例的人口明显低于中等收入国家的平均水平，并提出中国如果想要跨越“中等收入陷阱”，必须加快普及高中阶段教育。国内部分学者对于教育与经济增长关系的考察也表明，延长中等教育阶段的受教育年限对经济增长的作用不可忽视，每延长一年能带动人均GDP提高2.6%；而中等教育阶段的受教育比例每提高一个百分点，能够带动人均GDP增长1.4%①胡咏梅、唐一鹏：《后4%时代的教育经费应该投向何处？——基于跨国数据的实证研究》，《北京师范大学学 报》（社会科学版）2014年第5期，第13-24页。李德显、赵迪、徐雁、杨淑萍：《公共教育支出视角下普通高中义务教育可行性分析》，《辽宁师范大学学报》（社 会科学版）2015年第1期，第70-81页。。

高中阶段教育处于义务教育和高等教育衔接的特殊位置，其重要性不言而喻。对此，不少教育研究者已经从教育学理论上进行了深入阐述②程斯辉、汪睿：《论高中教育的复杂性及其对高中教育改革的要求》，《教育学报》2011年第2期，第74-79页。③张华：《论我国普通高中教育的性质与价值定位》，《教育研究》2013年第9期，第67-71页。④石中英：《关于现阶段普通高中教育性质的再认识》，《教育研究》2014年第10期，第18-25页。。但是，正是由于高中阶段教育所处的特殊地位，也使得其长期无法受到应有的政策重视和财政支持。京津冀地区作为我国的主要经济增长极，在试点免费高中阶段教育上可以起到先导性作用。党的十八届五中全会明确“普及高中教育”，再次引起社会各界对于高中阶段教育的重视和讨论。本文正是在京津冀协同发展的大背景下，对相关问题进行梳理和回顾，探讨通过实施免费高中阶段教育来促进京津冀教育协同发展的必要性与可行性。

二、文献回顾

在国际社会看来，教育是全球发展的第一任务。在联合国最新颁布的2030年可持续发展目标中，又将普及初等教育作为人类事业发展的重要目标。环顾全球，免费教育的不断延伸是各国经济社会发展的必然趋势，对于发达国家来说，已经成为不争的事实。无论是美国、英国、德国还是日本，这些发达国家在产业革命和社会民主化的要求下，积极推进高中教育的大众化和普及化⑤张德伟、刘彦尊：《试论中等职业教育在高中教育普及化进程中的作用——国际比较视阈中的考察》，《西南大学 学报》（社会科学版）2009年第3期，第85-89页。。与我国经济发展程度相近的印度，在教育发展上也有着相同的经历。相比于初等教育和高等教育的迅速发展，高中教育却几度滞后，直到2005年，印度政府才提出到2020年将中等教育延伸到18岁青少年（即高中阶段）。但限于政府财力，并没有提供免费高中教育⑥阚阅：《中等教育普及化与新世纪印度高中教育改革》，《比较教育研究》2010年第6期，第37-42页。。曾经的亚洲四小龙、与祖国大陆隔海相望的宝岛台湾，也于2014年开始全面实施12年义务教育政策，但在高中阶段，是免费但非强迫性的⑦苏娜：《台湾实施12年义务教育政策的要义与启示》，《世界教育信息》2014年第3期，第67-72页。。

通过以上分析可以看出，免费教育的延伸已经成为国际趋势，也成为一国综合实力的象征。国内部分学者围绕义务教育年限问题进行了深入分析和研究，也围绕是否延长和延长的方向产生过学术争鸣。否定延长的观点从2006年左右开始，刘彦伟等人较早的一项研究，利用132个国家的数据，通过计量模型的估算，认为我国实施9年义务教育的财力尚且不足，更无法实施12年义务教育⑧刘彦伟、文东茅：《义务教育年限的国际比较》，《教育科学》2006年第5期，第16-20页。。最近，陈金芳等人将我国与不同收入水平国家的教育情况进行比较，认为目前需抓好学前与高中阶段教育的普及工作，但仍不具备延长义务教育的经济和社会条件⑨陈金芳、刘巧利：《我国义务教育年限的国际比较》，《教育研究》2015年第1期，第143-147页。。主张向上延长的观点也早已有之，史宁中曾明确提出普及高中阶段教育，为12年义务教育奠基⑩史宁中：《普及高中阶段教育 为十二年义务教育奠基》，《教育研究》2008年第5期，第11-13页。。特别是李德显等人对其必要性和可行性进行多方论证⑪。主张向下延长的观点似乎相对较晚，袁振国最近在《光明日报》上对此进行了专门阐述⑫⑬袁振国：《义务教育年限适时调整可行吗》，《光明日报》，2015年8月6日。。

从以上分析可以看出，免费教育与义务教育并不等同，但目前的政策焦点则主要在于政府是否有财力提供更多的免费教育。实际上，对于北京、上海、广州、深圳等特大城市来说，免费高中教育的政策早就呼之欲出。早在2002年，北京教育科学院就有学者撰文指出，应当率先在北京地区实施免费高中教育①吴岩、刘永武、桑锦龙：《逐步实施十二年义务教育：新世纪北京教育发展的战略选择》，《教育科学研究》2002年第8期，第5-9页。。这为我们在区域教育协同发展的视角下思考免费高中教育提供了极具价值的思路。

三、实证分析

教育学相关的量化研究中（特别是教育经济学的相关研究中），受教育年限通常被当做自变量来加以考察，而将其当做因变量加以研究的并不多见。当然，从教育学的角度来说，受教育年限，特别是义务教育年限，往往是社会经济文化等因素综合作用的结果，是一项重要的国家宏观决策。刘彦伟等人在较早的一项研究中，将义务教育年限作为因变量，将人均GDP、人口规模、政府教育支出占GDP的三个变量作为自变量，利用2000年132个国家的数据进行回归分析义务教育的影响因素，并利用拟合的结果来判断我国是否具备实施12年义务教育的条件。

该研究在模型设定上非常具有启发性，但是个别自变量的选择存在值得商榷之处，比如将政府教育支出占GDP的比重作为自变量可能并不合适。因为义务教育主要在基础教育阶段，只有极个别国家会在大学阶段实施义务教育。实际上，在高中和高中后教育阶段，义务教育更多是免费性，而不会具有强制性。因此，从这一角度来说，我们认为，此模型更适合用于估算免费教育年限。考虑到世界政治经济文化格局的迅速变化，有必要利用新近的数据对该模型进行新的估算。为此，我们采用2010年的数据，在对刘彦伟等人模型进行修正的基础上，对我国免费教育年限进行新的估算。

具体地，我们将采用以下计量模型：

在该模型中，year表示第i国的义务教育年限（duration of compulsory education），ratio表示政府教育支出占GDP比例（Expenditure on education as%of GDP，from government resources）。需要指出的是，作为对刘彦伟等人模型的修正，我们将政府各级教育支出占GDP的比例作为ratio1放入模型，同时还计算了政府基础教育支出占GDP比例这一变量（ratio2）。该变量利用ratio1（也即总比重）减去高等教育比重获得。lnpgdp表示对数现价美元人均GDP（GDP per capita，current USD），lnpop表示对数总人口规模（total population）。以上数据均来自联合国教科文组织统计研究所（UIS）。主要变量的描述统计结果见表1（为了更加直观，部分变量的描述统计没有采用对数）。

year的均值为9.37年，这说明世界主要国家的平均义务教育年限已经延长至9年以上。最小值为5年，为孟加拉国（Bangladesh）、老挝（Lao People's Democratic Republic）和马达加斯加（Madagascar）三个国家；最大值为15年，为委内瑞拉玻利瓦尔共和国（Bolivarian Republic of Venezuela）。year的中位数为9，共有33个国家，占样本国家的30.84%。政府教育支出占GDP比例用来衡量一国财政对教育的投入程度。该变量的均值为4.74%，高于我国的现有水平。我国在2012-2014年的占比分别为4.28%、4.16%和4.15%。该变量的最小值1.53%，为刚果（Democratic Republic of the Congo）；最 大 值10.49%，为东帝汶（Timor-Leste）。ratio2的均值为3.76%，表明对于样本国家来说，基础教育的投入所占份额较大。该变量的最小值为1.16%，仍为刚果；最大值为9.4%，仍为东帝汶。总人口的均值为5159万，最小值为安提瓜和巴布达（Antigua and Barbuda），最大值为中国。人均GDP的均值为1.5万美元，最小值为刚果，最大值为挪威。

表1 主要变量的描述统计

表2中给出了模型的回归结果，为了便于比较，我们没有一次性将所有自变量都放入，而是采取了分别放入的方式。由模型（1）-（3）可知，当不考虑其他因素时，ratio1对于免费教育年限有显著影响（0.05水平上），lnpop对于义务教育年限没有显著影响，lnpgdp对于义务教育年限具有最为显著的影响（0.01水平上）。而模型（4）的结果表明，当上述自变量同时进入时，ratio1不再显著，且系数明显变小；lnpop的系数增大了一倍，但仍不显著；lnpgdp仍然高度显著，且系数变大。由此说明，人均GDP与义务教育年限具有更大的关联性。比较模型（1）和（5）可知，ratio2比ratio1的影响程度更大，而且拟合程度（R2）更高。最后，比较模型（4）和（5）可知，模型（5）具有更高的拟合度①模型6的R2=0.269，而刘彦伟等人的模型中仅为0.189。，因此更适宜用来做估计。

表2 模型的回归结果

参照刘彦伟等人的做法，我们利用下面式子来估算合理的免费教育年限：

根据上式，将样本中的我国数据带入，得到我国的合理免费教育年限为9.59年。这一数值比刘彦伟等人当时估算的8.12年高出了1.47年。这两个数字对比可以说明，在2000年左右，我国的经济社会发展相对滞后，虽然实行了9年义务教育，但国家财政经费（以教育财政支出占GDP比值来衡量）能够实际支持的免费教育年限是8.12年，其中的差值（0.88年）则需要依靠私人部门（学杂费）来弥补；而到了2010年，我国财政经费实际能够支持的（或者说“潜在的”）免费教育年限已经超过9年②如果以更近年份的数据（如2014年、2015年）代入，则免费教育年限的估计值可能更高。，因此，我国已经基本具备了延长免费教育年限的基础。当然，考虑到计量模型只是一种估算，其结果更多的是表明了政策努力的方向。结合我国各级教育发展的实际情况，特别是考虑到现行教育财政投资结构和社会收益，以及教育发展的先导性作用，应当优先考虑将免费教育向上延长至高中阶段①杨小敏、杜育红、赵佳音：《国家免费基础教育向高中阶段延伸的前瞻研究》，《中国教育学刊》2015年第11期， 第47-52页。。

对于京津冀地区来说，虽然存在着一定程度的区域内不均等问题，但是整体的社会经济实力都居于全国前列。我们利用最近年份（2013年）的数据，根据上述估计式来估算京津冀三地的免费教育年限，结果呈现在表3中。

表3 2013年京津冀地区数据及估计值

由表3可以看出，北京和天津的免费教育年限分别为9.63年和9.66年，远高于河北的9.08年。京津冀三地的“潜在”的免费教育年限都已经超过9年②刘彦伟等人回归模型得到的北京、天津、河北三地的义务教育年限分别为8.89、8.19和8.00。，因此也具备了实施免费高中教育的基本条件。考虑到河北的短板在于经济水平相对较低（人均GDP不足京津的一半，也低于全国平均水平），其优势在于人口总量较大（超过京津之和），如果将京津冀作为一个整体来看待，其免费教育年限为9.35年，因此更利于免费高中教育的整体推进（北京和天津有较高的基础教育投入和人均GDP水平，而河北则可以利用自身人口优势）。在区域内统筹实施免费高中教育不仅有利于疏散北京、天津的人口，也有利于提高河北的经济水平。

四、政策讨论

近年来，随着我国综合国力的不断增强，国家对于高中阶段教育的重视程度也在不断提高。党的十六大报告首次提出，到2020年“基本普及高中阶段教育”，党的十七大报告强调“加快普及高中阶段教育”，在2015年召开的党的十八届五中全会上，更是明确提出“普及高中教育”。虽然教育部屡次澄清，普及高中教育并非将高中阶段纳入义务教育，而且我国尚不具备实施12年义务教育的条件，但是，我国已经成为世界第二大经济体，在全球化的今天，顺应国际趋势逐步提高免费教育年限已经成为必然选择。实际上，西藏自治区和新疆自治区已经在中央财政的支持下开展此项工作③根据教育部数据：西藏15年免费教育和新疆南疆四地州14年免费教育。年受益学生分别达52.5万人和190 万人，资助金额分别15亿元和逾50亿元。，一些东部沿海省市也已经尝试率先迈开步伐④比如，广东省政府在2007-2011年间投入200亿普及高中教育。。中央政府应该明确在政策上支持地方开展免费高中阶段教育，并在财力较强的发达地区进行试点。京津冀作为我国经济发展的重要增长极，不仅有实施免费高中阶段教育的现实需求，也具备相应的实施条件。

（一）京津冀实施免费高中阶段教育的现实需求

基础教育作为公共服务的重要组成部分，在京津冀三地谋求协同发展的过程中扮演着重要角色，需要回应区域经济环境、人口环境和教育环境等多方面诉求。

首先，从区域经济环境的角度来看，区域经济转型升级对劳动力素质的要求不断提升。经济转型升级，对劳动者素质提出了新的更高要求，迫切需要具有基本劳动技能和核心素养的新型劳动者，实现由农民工大国向技工大国的转变，实现《中国制造2025》所提出的向制造强国迈进的战略目标。预计到2020年，北京市技能人才总需求量将达到400万人以上，其中高技能人才需求量为120万左右。北京市现有的技能人才中有近40万人为高级工，大部分是初级工和中级工，技师和高级技师总量为9.9万人，不到技能人才总数的5%。从目前情况来看，现代制造业、现代服务业等多个行业仍存在很大缺口。天津地区现有技术工人只占全部工人的1/3左右，而且多数是初级工，技师和高级技师仅占4%；有40%以上的技师、高级技师年龄超过46岁，人才断档问题比较突出，年轻高技能人才严重短缺。

其次，从区域人口环境的角度来看，随着人口老龄化，劳动力供给下降趋势不可逆转。农村剩余劳动力存量看似充足，但其老龄化情况较严重，难以维持当前农民工向城市转移的速度。预计到2027年劳动力质量会受人口老龄化影响而出现拐点。同时，劳动力质量提升与受教育水平和质量密切相关，因此，从现在开始，提升受教育年限是必须的。另外，延长退休年限，已有的就业岗位不退出，将增加就业竞争力。延长受教育年限，可以减少社会就业压力，减少青少年的犯罪率，维护社会安全稳定。特别是对于河北来说，农民工向城市转移速度快，农村老龄化更严重。实施高中阶段免费教育，会缓解这一现象。

最后，从区域教育环境来看，基础教育公平是一个基本的价值选择。无论是对于北京、天津，还是河北政府部门来说，要举办让人民满意的教育，就要求达到地区间平衡，缩小地区差距，这是地方政府不可推卸的责任。在京津冀协同发展的大背景下，实施京津冀区域的12年免费教育，有助于从整体上更深层次地推进京津冀区域社会基本公共服务均等，有助于在提升承接地基本公共服务水平上，进一步疏解北京的非首都功能。

（二）京津冀实施免费高中阶段教育的基础条件

对于在京津冀地区实施免费高中阶段教育，至少在制度、经济和社会三个方面的条件已经基本成熟。

首先，从制度条件上来说，《京津冀协同发展规划纲要》已经为三地如何协同发展奠定了制度基础。因此，从制度上来说，如果仅在北京实施免费高中阶段教育，那么无疑会加重而非疏解北京的非首都功能，会吸引更多的外来人口，增加了人口聚集，使得2300万的人口红线难以控制。同时，这种做法也会拉大京津冀大区的不均衡。

其次，从社会条件上来说，京津冀三地都有合作需求与契机。由于北京的社会结构较为复杂，高官、高收入、高级知识分子数量多，受观念影响，市民对教育的期待比较高，因此，北京本身无法满足城市发展所需要的中高级技能人才，需要河北提供相应的劳动力。同时，河北作为人口大省，受教育程度在高中及以上学历的人口（2013年）仅占22.93%，不仅低于全国27.84%的水平，更是远低于北京61.16%和天津44.49%的水平。可见，河北对提高劳动力素质，延长免费年限有更为迫切的需求。此外，在对受教育者承担水平进行比较后可以发现，尽管北京的生均学费不低，但是考虑到各地收入水平的不同，其学费负担并没有特别突出，相对农村家庭来说甚至低于河北地区；天津的学费负担在三地中最低。

最后，从经济条件上来说，免除高中阶段教育的学费对当地政府财政不构成负担。北京和天津两地无论在教育财政投入的总量还是生均量上，都居于全国前列。由前文中的模型估计结果可知，北京、天津两地的合理免费教育年限已经达到9.63年和9.66年，而河北也已经达到9.08年。因此，从经济水平上来说，已经具备了实施免费高中阶段教育的基本条件。通过对高中阶段学费的预测，如果未来京津冀区域高中阶段职普招生比保持在4∶6的比例，按照三地平均水平估算，中职教育每生每年学费为3000元，普通高中每生每年学费为1000元，2016年实施高中阶段免费教育将比实施九年义务教育经费增加约17.57亿元①2013年京津冀三地初中招生数分别为北京10.67万人、天津8.58万人、河北省78.36万人，这部分学生将成为2016年高中教育阶段入学新生。，其中北京1.92亿元，天津1.54亿元，河北14.10亿元，也就是说按照现行价格计算，分别占2014年预算内教育经费的0.25%、0.30%和1.62%。同时，在加快发展现代职业教育的政策影响下，多地多个专业的大部分中等职业教育学生都免除了学费，因此实施免费高中阶段教育的经费比上述的计算结果更低。由此看来，免除高中阶段的学费，对政府财政来说构不成负担。不仅如此，河北在经济发展不利的情况下，通过教育刺激经济，提高中等教育的参与率能够提升劳动力人口水平，从而为河北经济发展提供高质量的人力资源。

五、实施建议

《京津冀协同发展规划纲要》颁布以来，三地政府迅速明确各自定位，围绕协同与发展两个关键开展工作。我们认为，为了加快推动免费高中阶段教育的试点工作，三地教育部门应该协力攻关，努力构建“京津冀教育特区”，实施差异化的支持方案，为推动免费高中阶段教育保驾护航。

（一）优化高中阶段教育结构，加强高中阶段教育投入

近年来，京津冀区域高中阶段生源逐年缩减，从职普结构来看，高中阶段教育发展结构逐渐趋同。2014年北京、天津、河北的在校生职普比从2011年的5∶5、4∶6、5∶5变为4∶6、4∶6、4∶6，中等职业教育在校生数缩减幅度大于普通高中。未来，受人口构成、产业结构调整、招生考试制度等因素影响，北京、天津、河北三地高中阶段教育发展重点将有所调整。北京将逐步压缩中等职业教育规模和学校数，重点发展普通高中教育；天津、河北将保持中等职业学校规模，以适应区域产业优化升级的需求。同时，2014年北京、天津、河北高中阶段生均经费指数分别是0.31、0.17、0.11，其中中等职业教育生均经费指数分别是0.27、0.11、0.12。生均经费指数表明一个国家或地区拿出了多少财力支持相关教育的发展，国际比较表明，经合组织国家高中阶段生均经费指数0.29。因此，京津冀三地政府仍需进一步加大对高中阶段教育的经费投入，特别是对中等职业教育的财政支持力度，扩大面向未成年人的中等职业教育的普惠性。对高中阶段教育增加的经费投入，应该主要用于师资培训和教学条件的改善上，以保证高中阶段的教育质量。

（二）加强省级政府统筹，完善高中阶段拨款方式

高中教育具有广泛的社会效益，是确保所有儿童至少掌握参与社会所需要的基本技能的基础教育，所以也应当以政府投入为主。①陆璟：《高中学费政策的比较研究》，《上海教育科研》2006年第9期，第5页。按照普通高中的教育行政和经费管理体制，所需资金按学校隶属关系，分别由省（市）级和市（区）级政府承担。省级财政对经济困难区县给予适当补助，保证高中阶段学校教育经费能与全省（市）教育投入的增长保持一致，对经费预算额度不足的区县设立最低预算标准，并确保每一个学校生均预算额度与上一年相比有一定比例的增长。建立专门的教育拨款委员会负责制定经费预算，市（区）级政府负责执行预算，给学校自主办学提供更多空间。防止政府部门通过教育拨款直接参与学校办学和学校评价，从而造成政府和学校的权责不分。

完善高中阶段经费预算的管理工作，加强对高中阶段的基础信息收集管理工作，保证部门预算真实有效。提高政府拨款信息的透明度，让公众及时了解教育经费的分配和使用情况，保证教育拨款的公平和客观，敦促政府和学校更有效地使用教育经费，并承担起相应的责任。

（三）实行差异化支持方案，逐步做到免费教育全覆盖

倡导率先延长农村地区免费教育年限，率先实现中等职业教育免费，率先实现特殊人群高中阶段免费教育。从提高劳动人口素质、调整就业结构、缓解就业等多重角度来看，从京津冀中欠发达地区着手，加大财政倾斜和支持力度是首要选择。京津冀地区长期存在着县域间的基础教育不均衡问题，特别是河北的贫困县、农村地区，由于地方财政有限，教育资源有限，家庭支持能力有限，并不能使每一个适龄学生都能接受高中阶段教育。而对于大部分贫困县、农村地区的学生来说，高中阶段教育是更加经济理性的选择。因此，应完善省级政府对省以下的财政转移支付能力，加强高中阶段教育资源的标准化配置，对欠发达地区、农村地区优先安排教育经费，优先保障学校建设用地。

逐步扩大免费内容，提升相关标准。首先全面免除高中阶段学生学杂费，在此基础上逐步免除其他相关费用，例如教科书费、寄宿生的住宿费和生活补助费、书本费、学生餐费等。根据实际情况，逐步提升各种免费项目的经费标准，为免费教育提供切实保障。此外，还要充分发挥北京、天津高中阶段教育资源优势，加强北京、天津对“环京津贫困带”高中阶段教育的帮扶力度，采取对口援建、协作开展教师培训、建立教学教研联盟等形式，给予欠发达地区高中阶段学校更多实质帮助，整体提升欠发达地区、农村地区人口受教育年限，缩小城乡人口素质差距。在此基础上，进一步优化京津冀地区基础教育阶段的奖学金、助学金和特殊困难补助等奖助方式，实现“贫困学生有帮扶，拔尖人才有激励”。

（四）推行完善的配套政策，加强普通高中与中等职业教育融会贯通

分类管理，探索构建民办教育相关补偿机制，将高中阶段民办教育纳入公共预算，在政府规定的免费教育年限内，对于在民办学校接受教育的学生，政府将积极探索构建相关的经费补充机制。如，根据民办学校接受的符合条件的学生的数量，按照一定标准给予学校相应的经费资助，既可以通过直接的财政经费拨款方式进行，也可以通过税收减免等方式进行。

省级政府切实推行京津冀区域职普融通的办学模式。长期以来，由于教育的单轨制发展导致中等职业教育始终处于弱势地位。普及高中阶段教育不是普及普通高中教育，高中阶段的教育不能只有一种培养模式。因此，各地政府需要以“十三五”规划为契机打通两种类型教育的流动渠道，探索以综合高中为主多元教育模式，使高中阶段的教育以培养学生的综合素质和一定职业技能为目标，引导学校从办学形式、课程设置、校园文化、考试评价等多个维度开展多样化探索，允许学生适时选择，实现普通教育与职业教育互转。