地方政府整体性协作的价值逻辑与战略匹配

罗孜巍

[摘 要]由于现有发展模式过于强调竞争而忽视协作，客观上对经济社会发展带来效益损失，因而实现区域整体性协作在学界引起高度关注。本文从整体性治理视角出发，研究地方政府整体性协作的价值逻辑与战略组合，提出“社会性、市场性、政治性、自发性”四大驱动因素，并基于上述驱动因素提出“社会协同、市场一体化、任务导向、共享持续发展”四大战略组合的实践策略。

[关键词]地方政府；整体性协作；价值逻辑；战略组合

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.165

[中图分类号]D625 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）04-0-03

20世纪90年代末期，以分权化、私营化、市场化等为主要特点的新公共管理运动（新自由主义）在英美等国兴起，这一运动在提高公共服务供给效率的同时，也导致公共服务质量下降和行政碎片化等问题。为了应对“市场失灵”给政府管理带来的冲击，一批新兴理论迅速发展，这其中，整体性治理理论引起了学界高度关注。改革开放以来我国“县际竞争”的发展模式为经济发展提供重要活力，然而地方竞争由于取法中央和上级政府的有效统合，在实践中出现了地方间无序竞争现象，这在客观上产生效益损失。然而，对于如何从我国实际情况出发探索地方政府协作，现有文献集中于实践层面的现状研究，且主要从政府职能、制度构建、法律体系及利益补偿等角度探讨。这些研究往往针对特定区域，且忽视了社会、市场等因素对协作的影响。至于一般意义的地方政府层面，尚缺乏实现整体性协作的战略框架。“郡县治则天下无不治”，地方政府是国家政权结构中承上启下的关键环节，本文聚焦于地方政府间的整体性协作，尝试着去提炼与总结地方政府在整体性协作中的价值逻辑与战略组合问题。

1 整体性治理与地方政府整体性协作

整体性治理理论是在新公共管理运动衰微和信息技术发展的背景下建立起来的，它针对的是20世纪80年代和90年代初政府改革所导致的碎片化状况。其主要思想是整体性协调与整体性整合。整体性治理理论特别着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性，其总体特征是强调制度化的跨界合作。

地方政府整体性协作则是将整体性治理理念融入地方政府协作之中。地方政府整体性协作可以定义为“地方政府以相对优势为基础，通过激发政府、社会、市场多主体协作，以实现区域协同发展和利益最大化的动态过程”。该过程体现出地方协作3个维度的变化：在时间维度上更加突出协作的持续性；在空间维度方面更加强调区域的整体性；在主体维度上更加注重政府、社会、市场多主体协作。

我国地方政府整体性协作研究取得积极成效，但相关探索仍需深化。一方面，过多强调特定区域和特定事项的协作代表性不强，无法将广大地方政府这一协作主体及其所涉及全方面的协作内容纳入其中。另一方面，就政府协作谈政府协作，单纯从政府职能、制度构建、法律体系及利益补偿等政府角度考虑，而忽视政府对市场经济、社会力量协同协作的引导与构建。

2 地方政府整体性协作的价值逻辑

地方政府是国家行政体系中承上启下的关键环节，因而地方发展是一个多种主体价值综合的结果。其体现在3个不同层次：个体层次，即地方官员的观念导向；地方层次，即所在地的经济、社会发展需求；区域层次，即所在行政区域上级政府的制度安排。在地方发展过程中，每个层次面临不同的价值选择，因而产生不同的利益需求和行为模式。

在传统地方发展模式中，官员、地方、区域之间的利益往往存在一些难以协调的矛盾，容易出现因局部利益损害整体利益的情况。现行考核体制下GDP成为衡量领导干部的关键标尺，地方领导为实现晋升意图，则需想方设法引进项目做大经济总量；由于竞争性的土地、税收、基础设施等优惠政策抵消部分经济收益，诸如征地矛盾、环境污染等风险则转嫁给当地，体现在GDP上的账面收益与扣除成本、风险的实际收益并不匹配。与此同时，地方之间竞争性的招商忽视区域产业布局和要素最优配置，导致重复建设、要素低效利用等问题，降低区域经济效率，进而增加区域行政成本。

通过整体性协作双向价值链接，能在各层次及其价值选择之间找到利益平衡点。比如：在官员层面，通过与其他地方政府共建产业园等方式，可以有效规避征地、环境、市场等风险，同时其成果又能成为地方官员晋升资本。在地方层面，通过协同招商引资构筑产业集群，既能避免竞争性招商带来的效益损失，又能促进地方经济发展。在区域层面，地方之间基于要素禀赋的协作分工，在提高区域经济效率的同时也降低因行政手段带来的行政成本上升问题。更重要的是，在整体性协作模式下，横向和斜向的价值整合也纳入其中。比如：把地方收益和区域效益纳入官员晋升的考察因素，通过整体性协作将官员晋升、地方收益和区域经济效率置于同一价值链条。又如：通过大型公用设施共享共建，在降低地方发展成本的同时也显著提升公用设施的使用率，改善区域内部经济效率。因此，通过地方政府的整体性协作，能将不同层次间的价值选择形成一个闭合回路，实现利益相关方价值协调和整体最优。

3 地方政府整体性协作的驱动因素及战略组合

3.1 地方政府整体性协作的4类驱动因素

地方政府作为一个多元价值系统，其协作与否不仅受领导人个人意志影响，同时也与本地经济社会发展需求、上级政府制度安排相关。因此地方政府整体性协作的驱动因素至少包括以下4类。

3.1.1 社会性动因

改革开放以来，人口流动限制政策的放宽导致劳动力资源在全国范围内再配置，因经济诱因带来的跨行政区社会事务日益增多并呈现复杂化趋势。尤其是人员、资源、信息、资本快速跨行政区流动和互联网的发展，加速了风险传播，放大了危机影响，增加了社会治理难度。传统“划区而治”的社会管理模式，已难以适应现代社会发展需求，其弊端主要体现在：①管理主体局限于地方政府，排斥社会力量参与，导致社会治理效率不高；②管理范围局限于地方辖区内，难以适应跨行政区社会治理的新要求。而通过整体性协作，将社会力量尤其是NGO组织纳入区域社会治理主体，形成区域内的社会协作力量，不仅能打破行政区划带来的碎片化治理现状，提升治理的有效性并降低治理成本。更为重要的是，通过将多元主体纳入整体性协作框架，形成了对政府单一主体管理的重要补充，将政府从部分微观事务中解放出来，转而更加注重宏观社会治理和制度体系构建，同时也提高了公共服务的供给效率。

3.1.2 市场性动因

县际竞争是中国经济持续发展的活力和经济制度重心所在。在以竞争为主导的府际关系模式下，中央政府通过政治集中和向地方分权，构造有效的政治激励和经济激励，以“增长竞争型政府”推动经济发展。由于中央政府难以全面统合，地方之间出现无序竞争的状况，客观上也导致价格扭曲、要素错置和资源浪费等问题。随着我国完全市场经济地位的确立，市场一体化进程不断加速，党的十八大报告更是提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，越来越多的地方政府意识到通过协作能放大市场对资源的优化配置效应。

3.1.3 行政性动因

通过自上而下的压力传导机制，中央和上级政府的命令、政策、讲话精神等制度安排往往对地方政府行为有重要的导向作用。在我国，中央政府高度重视地方政府协作，比如：建国初全国划分七大经济协作区、1983年建立上海经济区、“十六届”三中全会提出统筹区域发展等。特别是在应对区域突发性事件上，地方政府协作更是被提升到政治任务层面。比如：2008年南方冰雪灾害，国务院成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，统一协调灾区抢险抗灾，而各省市也纷纷成立抢险抗灾应急指挥中心统筹行政区内抗灾工作。

3.1.4 自发性动因

自发是基于自身利益诉求的一种自主自为，包括官员的晋升动机和实现地方利益最大化。在当前制度安排下，GDP政绩仍是官员晋升最重要的筹码。官员晋升和地方利益最大化有内在的逻辑联系，但地方利益最大化并不等同于地方GDP最大化，因此为追求GDP政绩而损害地方长远发展利益的事件层出不穷。党的十六大以来中央高度重视用科学发展观指导改革和发展，而日趋严重的社会、环境问题也不断警示传统发展模式不可持续，越来越多的地方官员认识到，通过区域协作在促进地方可持续发展的同时，也为自己积累了更高质量的晋升资本，实现晋升动机和地方利益的有机协调。

3.2 基于驱动因素的地方政府整体性协作战略组合

将地方政府整体性协作的4类驱动因素与传统竞争战略的价值取向进行整合，在Hart战略模型进行修正基础上提出地方政府整体性协作战略组合模型（见图1）。在图1模型中，横轴代表时间维度，纵轴代表空间维度，框内文字代表驱动因素，框外文字代表相应情形的战略与价值取向。

图1 地方政府整体性协作的战略组合

3.2.1 社会协同参与战略

所谓社会协同参与战略，是指转变传统靠政府力量单一驱动的协作方式，将社会力量作为政府力量的重要补充纳入地方政府协作，进而提高地方政府区域社会治理的有效性和降低行政成本。基于社会力量驱动的社会协同战略，将地方政府整体性协作与降低行政成本、创新社会治理进行了价值链接。实现社会协同，需要为社会力量尤其是NGO组织参与跨行政区协作创造条件。其战略实施要点在于：首先，需要构建社会协同参与地方协作的心理基础，通过建立共同利益关系和价值认同，实现社会协同的自觉自愿；其次，构建社会协同参与地方协作的制度体系，建立和完善信任机制、信息共享机制、组织协调机制及资源协调机制等协作机制；最后，完善社会协同参与地方协作的法律保障，促进相关法律法规建立、完善和落实。

3.2.2 市场一体化战略

区域市场一体化是指通过发挥以企业等市场主体在区域资源配置的主导作用，并形成区域内地方合理分工和消除地方分割的过程。基于企业等市场主体驱动的市场一体化战略，将地方政府整体性协作与降低地方发展成本和提高区域经济效率进行价值链接。通过创造条件引导区域市场主体协作，改变传统因行政竞争带来的价格扭曲、要素错置，实现市场对要素资源的自发配置进而达到帕累托最优是该战略的落脚点。其战略要点包括：首先，需要营造公平有序的市场竞争环境，减少和避免行政力量对市场的微观干预和要素管制；其次，引导成立区域性行业协会、产业联盟、合作交流论坛等协作平台，通过产业内部自发协作优化产业分工和要素配置；最后，完善行业主管部门和行业协会、产业联盟的协作对接机制，实现政府与市场主体双向互动。

3.2.3 任务导向型战略

所谓任务导向型战略，是针对突发性、临时性跨行政区事项采取的协作策略。基于中央或上级政府制度安排的任务导向型战略，将实现区域发展利益（上级政府意图）和规避发展风险进行价值链接。此类协作往往因任务出现产生，随着任务的解决而消解，具有临时性、针对性强等特点，如全国对口支援三峡库区合作、南方冰雪灾害等。其战略要点包括：首先，需要加强组织领导，在上级政府层面成立领导小组，统筹推进地方协作；其次，以业务部门为协作主体，积极加强沟通对接，建立信息共享机制、组织协调机制和部门联系会议等协作机制；最后，要注重以协作规划（方案）为统领，明确责任分工，整体协调分步推进。

3.2.4 共享持续发展战略

基于官员晋升动机和地方利益的共享持续发展战略，将地方政府整体性协作与实现官员动机、维护地方利益进行了价值链接，并且兼顾协作各方利益诉求和可持续发展。在地方政府整体性协作的战略组合中，共享持续发展战略居于核心位置和最高层次，其动力源自协作主体的价值认同与自发自为，对整体性协作起统领性作用。共享持续发展战略实施要点包括：首先，需要树立自发性、整体性协作理念，突破传统竞争性、松散合作式发展思维；其次，加强领导和组织保障，设立更高层次常态化的协调机构或政府联系会议制度；再次，注重顶层设计，制定和完善利于整体性协作的工作机制、制度保障和法律法规；最后，需要合理分配利益，建立促进区域可持续发展的利益共享机制。

地方政府整体性协作战略组合是有机统一的整体，其中任务导向型战略和共享持续发展战略从政府内部角度出发探讨协作问题，任务导向型是压力，共享持续发展是动力。社会协同战略与市场一体化战略从政府外部角度探讨协作问题，是地方政府整体性协作的左右翼，通过地方政府创造协作环境参与整体性协作分工。

由于层次和难度不一，地方政府整体性协作战略组合实现过程中存在一定的时序差异，社会协同战略与任务导向型战略侧重当前，而市场一体化战略和共享持续发展战略则更加强调远景。构建地方政府整体性协作，应当遵循由易到难、由局部到整体的策略，因此在初期应当从任务导向型战略出发，通过政府协作带动社会力量参与协作，进而将协作拓展到经济领域和市场主体，最后从宏观上构建共享持续发展的美好协作愿景，实现多主体、多维度的整体性协作。

4 结 语

整体性协作不仅是新时期政府实践领域的现实需要，也是管理学界重要的研究课题。本文针对地方政府整体性协作的概念、价值逻辑、驱动因素和战略组合做了框架性探讨，提出“社会性、市场性、政治性、自发性”四大协作驱动因素，并基于上述驱动因素提出“社会协同、市场一体化、任务导向、共享持续发展”四大战略组合，本文认为实现整体性协作并非一蹴而就的过程，而应遵循由易到难、由局部到整体的策略，灵活运用四大战略组合，从任务导向型战略出发，逐步推进社会协同战略、市场一体化战略和共享持续发展战略。但是本文关于协作战略的探讨更多在框架性层面，在后续工作中，针对不同战略的具体实施策略和制度安排值得重点研究。

主要参考文献

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