天津市近岸海域环境功能区划调整研究

江文渊　张雷波　宋文华

摘要：为适应新的海域使用功能要求，科学管理、严格保护海洋环境，结合全市海洋功能区划和总体发展规划，对天津市近岸海域环境功能区划进行调整。展现了调整方法、过程及成果。调整后的天津近岸海域环境功能区共分为四大类 21 个环境功能区，相比之前的区划，调整后的区划中一类环境功能区范围有较大缩小，二、三、四类近岸海域环境功能区面积均有增加。对本次区划调整过程中发现的主要问题进行了分析，在此基础上提出若干建议，包括将近岸海域环境功能区提升至战略高度，将《近岸海域环境功能区划分技术规范》上升为国家标准，修订《近岸海域环境功能区划分技术规范》及《近岸海域环境功能区管理办法》等。

关键词：天津市近岸海域环境功能区划；调整；成果；问题；建议

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2016）04-0009-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2016.04.002

Abstract：：In order to meet the new requirements of the use of sea area， scientifically manage and strictly protect marine environment， combined with marine function zoning and overall development plan， Tianjin coastal environmental function zone was modified. The methods， processes and results of modification were showed. The modified Tianjin coastal environmental function zones are divided into 21 zones out of 4 categories. Compared to the previous zoning， the first class environment function zone has a large reduction， while the second， third and fourth increase. The problems found in the process of modification were analyzed. Suggestions such as promotion of coastal environmental function zone to a strategic height， improvement of Specifications on Coastal Environmental Function Zoning as a national standard， and modification of the Specifications on Coastal Environmental Function Zoning and Regulations on Coastal Environmental Function Zone were given.

Key words：Tianjin coastal environmental function zoning；Modification；Results；Questions；Suggestions

前言

近岸海域是受陆源污染影响最大的区域，是海洋环境保护工作的重点。近岸海域环境功能区划是依据海域不同的使用功能以及相应的水质保护目标而划定的海洋区域，相比海洋功能区划主要规定海域使用功能和范围，近岸海域环境功能区划是对海洋功能区的深化，是海洋环境保护监督管理的需要[1-7]。

天津市之前执行的近岸海域环境功能区划是1998年制订的，随着天津市经济的快速发展，尤其是滨海新区纳入国家发展战略之后，天津市尤其是滨海新区进入了发展的快车道，天津市的海域使用情况已由原来的制盐，制碱，港口航运及渔业等传统海洋开发方式向港口航运、工业与城镇用海、旅游休闲娱乐等现代化综合开发转变，现行的功能区划已无法与发展相适应。为继续深化天津滨海新区开发开放，天津市海洋局在全市2008年海洋功能区划的基础上重新编制了《天津市海洋功能区划（2011-2020年）》，并得到国务院的批复。为此，原天津市近岸海域环境功能区划已不能适应新的海域使用功能要求，需进行全市近岸海域环境功能区划调整。

1 天津市近岸海域环境功能区划调整的方法及成果

1.1 调整技术方法

按照《近岸海域环境功能区划分技术规范》（HJ/T82-2001）的要求，并结合天津市总体发展规划、天津市海洋功能区划等规划，并充分考虑海域的自然属性，对天津市近岸海域的环境功能区划进行调整。

调整方法为，首先对天津市近岸海域进行全面系统调查，调查内容包括：自然环境概况、自然资源情况、社会经济概况、入海污染源现状、环境质量现状等。然后，在分析评价以上调查资料的基础上进行污染源预测和水质预测，预测时以污染物的产生、输运和归宿为主线，分析经济发展目标、技术进步水平、民众环境意识、环保工作水平等因素，按不同层次建立适宜的预测模型，对污染源排放量、污染物入海量及近岸海域环境质量的变化趋势做出预测，供下一步区划参考。再次，制订区划方案，方案制订时主要分以下五步：一是在海域的自然特征因素、环境特征因素、经济特征因素、社会特征因素中选择出本次区划的主导特征因素；二是综合考虑海域自然及社会属性，确定海域使用功能，本次区划调整海域使用功能的确定主要参考《天津市海洋功能区划（2011-2020年）》；三是按主导因素将海域划分为若干区域，即确定使用功能区边界；四是根据划分出的海域使用功能区，进行适当的归类合并，确定环境功能区范围；五是为各个已划定的环境功能区确定环保目标，以便于今后的监督管理。最后，征求专家及各部门意见，形成区划调整终稿后报批。本次调整技术路线如下：

1.2 调整成果

1.2.1 区划方案

调整后的天津近岸海域环境功能区划共划定了四大类 21 个环境功能区，分别为：

一类近岸海域环境功能区2个：汉沽海洋特别保护区（TJ001AⅠ）、天津东南部东农渔业区（TJ002AⅠ）；

二类近岸海域环境功能区9 个：大港滨海湿地海洋特别保护区（TJ003BⅡ）、汉沽大神堂保留区（TJ004BⅡ）、高沙岭东保留区（TJ005BⅡ）、汉沽农渔业区（TJ006BⅡ）、马棚口农渔业区（TJ007BⅡ）、天津东南部农渔业区（TJ008BⅡ）、滨海旅游休闲娱乐区（TJ009BⅡ）、东疆东旅游休闲娱乐区（TJ010BⅡ）、高沙岭旅游休闲娱乐区（TJ011BⅡ）；

三类近岸海域环境功能区3 个：天津港北港航运区（TJ012CⅢ）、天津港南港航运区（TJ013CⅢ），天津港外锚地港口航运区（TJ014CⅢ）；

四类近岸海域环境功能区7 个：汉沽工业与城镇用海区（TJ015DⅣ）、临港经济区工业与城镇用海区（TJ016DⅣ）、高沙岭工业与城镇用海区（TJ017DⅣ）、南港工业与城镇用海区（TJ018DⅣ）、永定新河口综合用海区（TJ019DⅣ）、天津港北港港口区（TJ020DⅣ）、天津港南港港口区（TJ021DⅣ）。

1.2.2 管理要求

（1）一、二、三、四类环境功能区水质应符合《海水水质标准》规定的相应海水水质标准；

（2）陆源排海污染物严格执行天津市《污水综合排放标准》，并严格控制排海污染物总量；

（3）一类近岸海域环境功能区内，禁止新建排污口；一、二类近岸海域环境功能区内，禁止兴建污染环境、破坏景观的海岸工程建设项目；

（4）加强排海口的监督管理，各排海口要按照规定进行科学论证、评价及规范化建设，并报相关行政主管部门批准；

（5）完善港口船舶含油污水、压载水、洗舱水和船舶垃圾接收处理设施[8]。强化锚地船舶及相关作业活动的监督管理，禁止向海洋违法排放污水、垃圾、废弃物和其他有毒有害物质；

（6）加强海上钻井平台、海底管线等潜在风险责任主体的监督管理，制定海上环境污染事故应急预案，完善应急处置设施，提高应急能力，防止发生海上环境污染事故。

1.3 调整前后变化情况对比

本次区划依据天津市海洋功能区划确定的海洋使用功能进行调整，与原近海海域环境功能区划相比，变化主要体现在以下几个方面：

（1）一类近岸海域环境功能区范围有较大缩小。由原来的除天津港周边海域外-2米等深线以外的海域缩小至汉沽浅海生态系统海洋特别保护区范围的海域和大港东部-10米以外的海域。与1998年相比，我市海洋使用功能发生了很大的变化，从汉沽到大港海域均规划有工业与城镇用海、港口航运以及农渔业用海区域，且天津市海域位于渤海湾的湾底，水体交换能力差，又是北京、河北等上游地区水污染物入海口。因此，本次调整仅保留汉沽浅海生态系统海洋特别保护区和大港东部-10米等深线以外的海域为一类近岸海域环境功能区。

（2）二类近岸海域环境功能区范围扩大。现行功能区划中二类近岸海域环境功能区主要范围包括汉沽、大港以及天津港以南的海岸线至-2米等深线范围内的海域，本次区划调整将农渔业区、保留区、旅游休闲娱乐区以及大港滨海湿地海洋特别保护区均划定为二类近岸海域环境功能区，使得二类环境功能区由-2米等深线一直扩展至天津市辖海域外部界限，面积由567.4平方公里扩大至845.7平方公里。

（3）三、四类近岸海域环境功能区面积均有增加。三、四类近岸海域环境功能区所在区域是今后几年天津市近岸海域开发的重点区域，天津港北港区以南的区域依次布局为临港经济区工业与城镇用海区、天津港南港港口航运区、南港工业与城镇用海区，是海洋港口和海洋开发作业的重点区域，使得三类、四类近岸海域环境功能区由天津港区域向南部大范围的扩展。

2 存在问题及建议

2.1 存在问题

在具体划定近岸海域环境功能区划时遇到一些具体问题，主要体现在以下几个方面：

（1）近岸海域环境功能区划法律地位较低，给环境管理工作带来制约。

近岸海域环境功能区划作为一项制度源于国家环保总局于1999年所颁布《近岸海域环境功能区管理办法》，该办法属于部门规章，只在环保部门内具有约束力。因此，在其他部门制定海洋规划、区划、海洋开发活动以及涉海行政管理过程中只作为参考依据，无法与各部门充分衔接，给环境管理工作带来一定制约。作为环境近岸海域环境功能区划划定和调整依据的《近岸海域环境功能区划分技术规范》也仅为部门标准，缺乏与其他标准与规范的协调一致性。

（2）海域具有多种使用功能，给环境功能区划制订带来难度。

不同海域的使用功能由海洋功能区划来确定，在同一海域单元会有不同的使用功能，不同使用功能对应不同的环境保护目标和水质标准，给近岸海域环境功能区划工作带来一定难度，存在左右为难的问题，偏向高环境保护目标，可能就会影响低环境保护目标的使用功能，偏向低环境保护目标，又存在放宽水质标准，难以发挥区划保护海洋环境质量的目标。此外，存在高环保目标的使用功能海域紧邻低环保目标的使用功能海域的现象，即在近岸海域环境功能区划定时存在类别差（如一类或二类海域与四类海域相连接），各类环境功能区缺少过渡与缓冲，给区划制订及今后的水质管理带来困难。

（3）《近岸海域环境功能区管理办法》与地方污水排放标准存在矛盾。

《近岸海域环境功能区管理办法》第十条规定“在一类、二类近岸海域环境功能区内，禁止兴建污染环境、破坏景观的海岸工程建设项目”，即在一、二类环境功能区内禁止设置污水排水口，而在天津市地方污水排放标准（DB12/356-2008）中规定的入海污染物排放标准，排入二类、三类海域的污水执行《天津市污水综合排放标准》（DB12/356-2008）中一级标准，即允许在二类环境功能区内设置污水排水口。因此，《近岸海域环境功能区管理办法》与天津市地方污水排放标准存在矛盾。

（4）海洋功能区划具有规划属性，确定的海域使用功能会在中远期实施，给近岸海域环境功能区划中确定海域具体类别带来一定困难。

如天津滨海旅游休闲娱乐区的海域使用功能为休闲娱乐、邮轮游艇、兼容港口设施用海和盐田工业取水安全。根据其主导旅游休闲娱乐的功能，其近岸海域环境功能区应确定为二类，但其中会有邮轮码头，同时由于其实施过程需要进行围填海工程，项目建设又需要将其确定为四类功能区，而且由于规划的不确定性，港口码头以及围填海的范围存在动态变化。因此，给确定近岸海域环境功能区带来一定困难，既不能放宽又不能太紧。

2.2 建议

（1）提升近岸海域环境功能区的战略高度。协调环保部门与海洋部门的职能，识别近岸海域环境功能区与海洋功能区的区别与联系，近岸海域环境功能区应该是在海域使用功能的基础上，更加关注海洋生态系统健康稳定，其目的不仅体现为合理用海，更应上升为促进人与海洋和谐发展的战略高度，使海域环境功能区划具有更高层次的追求目标。

（2）提升近岸海域环境功能区的战略高度，将《近岸海域环境功能区划分技术规范》上升为国家标准[9]，促进其与其他部门规范、标准等的衔接。

（3）修订《近岸海域环境功能区划分技术规范》，将调整工作各技术内容进行进一步细化，使各省市在进行海洋环境功能区划分时遇到具体问题时更具有可操作性。

（4）修订《近岸海域环境功能区管理办法》中关于近岸海域环境功能区划四个分类体系，进一步细化四个分类体系的具体内容，与海洋功能区划中的分类体系相对应，使两者能够更好的对接。

3 结论

（1）调整后的天津市近岸海域环境功能区共划分为四大类 21 个环境功能区，各类环境功能区水质应符合《海水水质标准》规定相应海水水质标准。

（2）相比之前的区划，调整后的天津市近岸海域环境功能区划中一类环境功能区范围有较大缩小，二类、三、四类环境功能区面积均有增加。

（3）在本次近岸海域环境功能区划调整过程中，发现一些具体问题，主要有：近岸海域环境功能区划法律地位较低制约环境管理工作、海域的多种使用功能给环境功能区划制订带来难度、《近岸海域环境功能区管理办法》与地方污水排放标准存在矛盾、海洋功能区划的规划属性给近岸海域环境功能区划中确定海域具体类别带来一定困难。

（4）建议将近岸海域环境功能区提升至战略高度，将《近岸海域环境功能区划分技术规范》上升为国家标准，对《近岸海域环境功能区划分技术规范》及《近岸海域环境功能区管理办法》进行修订。

参考文献

[1]郑永宽.海域使用权与渔业权的关系解析[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2005，1：51-53.

[2]颜利.海洋环境分级控制管理规划研究——以福建省为例[D].厦门：国家海洋局第三海洋研究所，2008.

[3]王秋实.我国海洋资源安全法律制度探析[D].哈尔滨：东北林业大学，2010.

[4]于宁.我国核电站近岸海域环境功能区若干问题研究[D].青岛：中国海洋大学，2010.

[5]牟玥.海洋自然形态的法律保护[D].青岛： 中国海洋大学，2011.

[6]何健.海域使用权流转法律问题研究[D].临安： 浙江农林大学，2012.

[7] 王刚.沿海滩涂保护法律问题研究[D].青岛： 中国海洋大学，2013.

[8] 李荣欣.基于生态系统的海湾综合管理研究——以福建省泉州湾为例[D].厦门： 国家海洋局第三海洋研究所，2011.

[9]邓义祥，李子成，郑丙辉.近岸海域环境功能区概念辨析及其存在的问题和对策[J].环境科学研究，2012，25（2）：146-152.

收稿日期：2016-07-29

作者简介：江文渊（1986-），女，工程师，硕士，主要研究方向为生态环境保护与环境规划.