中国政府部门财政与预算绩效评估及湖北省教育厅绩效指标设计

谢缤娇

【摘 要】随着改革发展的进一步深化，给国家治理提出了更高的要求。十八届三中全会精神明确指出要推进国家治理的现代化。而要实现现代化治理的最重要基石就是财政。深化改革的中心工作和着力点就在于建立现代财政制度。而预算绩效管理改革正是财政制度现代化和深化财税体制改革的中心环节，在当前预算管理研究中，最为重要的方向和前沿就是预算绩效评估指标体系的构建。加强对预算绩效管理改革的研究，加快完善预算绩效评估指标体系，对于提高财政资金分配科学性、公平性，缓解预算收支矛盾，以及深化我国政府职能转变，构建现代财政制度和实现财政管理科学化都有十分重要的意义。本文在分析中国政府预算绩效评估的改革历程基础上，提出对湖北省教育厅预算绩效评估设计的一些想法。

【关键词】政府预算；绩效评估；指标体系；湖北省教育厅

一、政府预算的定义及功能、预算绩效评估的作用

（一）政府预算的定义及功能

财政预算，是政府收支的全面反映，是对年度收支的法令性的计划，是在不同财政支出间进行选择，是利益的协调机制，也是政府对经济运行调节的工具。财政预算是位于经济与政治的融合点，就本质内涵而言其实是一个进行公共选择的政治过程；同时也是一个对公共资源进行优化配置的经济行为。i

（二）预算绩效评估的定义及作用

财政预算绩效评估是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。ii政府财政预算绩效评估应该达到的基本效应是能够充分有效的优化配置和运用公共财政资源，将更加优质的公共服务和产品为社会创造出来，使人民群众的公共福利最大限度地得到增加。

建立财政预算绩效评估体系是一项复杂的技术系统工程，我国正在逐步地构建适应市场经济需求的财政预算管理体制，其工作的重心就是通过对财政预算绩效目标的制定，构建财政预算绩效的评估指标体系，从而实现从当前关注资金投入的管理结构转变为更加注重对财政预算效果的管理。但当前各项的制度、技术还不够完善，体制改革尚待突破，依然面临着许多制约和难题。因此，我们有必要对建立财政预算绩效评估指标体系这一课题，从实践和理论上进行更加深入的探讨和研究。

二、中国财政与预算绩效评估改革的动因、演变过程与内容

（一）改革动因

1.首先，新公共管理运动为财政与预算绩效评估改革提供了理论基础。新公共管理运动强调对私营部门管理方法和风格的吸收运用以及对资源的有效利用和开发。对“结果导向”的管理方式的强调，绩效指标、绩效测量的引入，这为我国乃至全世界政府对公共部门预算的绩效评估都提供了理论的支撑。

2.其次，财政收支矛盾和经济压力是政府推动财政与预算绩效评估改革现实原因。从内外部环境分析，财政面临着巨大的经济压力。伴随着城镇化的持续推进、服务型政府和公共财政的转型，公共产品和公共服务的需求不断增大； 而民众对公共产品和公共服务的质量要求也日益提高，这使得刚性支出规模迅速扩张。此外，欠发达地区还需要狠抓基础设施建设和经济建设，支出压力大。iii我国对财政预算开始进行绩效管理是为加强财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益。

3.在后来的改革过程中，预算绩效管理的重要性被不断加强。它是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。这是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是深化行政体制改革的重要举措，也是财政科学化、精细化管理的重要内容，对于加快经济发展方式的转变和和谐社会的构建，促进高效、责任、透明政府的建设具有重大的政治、经济和社会意义。iv

（二）演变过程

十多年的艰苦探索，中国预算绩效管理改革起步艰难，有序推进。2003年，十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。财政部从2003年开始出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》标志着以绩效评价为主要内容的预算绩效管理工作在全国展开。2011年财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号），逐步建立全过程预算绩效管理机制，标志着完整意义上的预算绩效管理理念得以确立。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改《预算法》的决定，首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法理基础。为确保总体目标顺利实现，2012-2015年，预算绩效管理着重围绕“建立机制”、“完善体系”、“健全智库”、“实施工程”等重点工作来推进。v

（三）改革内容

（1）原则

1.统一领导，分级管理。各级财政部门负责预算绩效管理工作的统一领导，组织对重点支出进行绩效评价和再评价；地方各级财政部门负责本行政区域预算绩效管理工作。

2.积极试点，稳步推进。各级财政部门和预算单位要结合本地区、本单位实际情况，优先选择重点民生支出和社会公益性较强的项目等进行试点，积累经验，再逐步扩充。

3.程序规范，重点突出。加强绩效目标管理，突出重点，建立和完善绩效目标申报、审核、批复机制。

4.客观公正，公开透明。评价指标要科学，基础数据要准确，评价方法要合理，评价结果要依法公开，接受监督。vi

（2）预算绩效评估管理的主要改革内容和框架：

预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。vii

预算绩效评估管理的框架主要围绕投入、过程、产出、效果这四个方面进行绩效评价，设计出项目关键评价问题，并对关键问题的证据进行了多方面的搜集和整理，主要逻辑线是维度——指标——标准和方法——监督。

从2011年财政部提出全过程预算绩效管理理念以来，各级财政部门和预算部门以“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的“五有”要求为目标，推动机制建立，创新预算管理模式，将上述理念落实到具体工作中去，实现绩效管理和预算管理的有机融合，着力构建贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系，从绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果反馈及应用等方面，初步形成了一整套预算绩效管理的框架体系。viii

三、湖北省教育厅预算绩效评估指标体系分析

（一）确定原则

预算的绩效评估是预算实施的主要依托工具。绩效评估的关键环节是绩效评估体系的构建，这是我国当前财政管理改革的重点。构建绩效评估体系，首先要对构建的路向、目标、原则加以明确，在框架的具体设计过程中，要围绕维度——指标——标准和方法——监督这一主线进行，要不断体现民主化、科学化及构建和谐社会的思想。

一般来说 ， 对一个具体的评价对象 ， 其绩效评价指标选取应坚持以下主要原则：（ l）相关性。衡量指标与政府部门的目标及项目目标有直接的联系 ， 单纯的投人指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响。 （2）科学经济性。指标的选取要考虑实现条件及可操作性 ， 数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息。这就要求指标在满足评价目标的前提下要尽量精简，减少指标之间的信息重复，选定的指标应承载尽可能大的信息量，从而可降低指标信息收集的成本。（3）通用可比性。在相似目的的项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较。（4）指标的重要性。根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标，注意指标的兼容性问题，不要对指标进行杂乱无章的罗列。（5）系统优化原则。应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。ix其他原则还包括了实用性、目标导向性等等。

湖北省教育厅财政预算绩效评估应该达到的基本效应是能够充分有效的优化配置和运用公共财政资源，将更加优质的教育服务和产品为社会创造出来，使人民群众的教育福利最大限度地得到增加。这就促使湖北省政府在对财政预算资源进行监管的时候，既要注重投入和过程，同时也注重效果和结果，还要提高预算资金使用的有效性和经济性。

（二）指标内容

（1）共性指标

共性指标包括收入完成率、支出完成率、支出均衡率、“三公经费”控制率、总预算暂存暂付率、财政总收入占GDP的比重、税收收入占比、人员经费支出资金节约率、业务费节约率、公务费节约率、设备购置费节约率、单位资金节约率、社会公众满意度、债务率、公用经费保障率等。但具体来说，公共财政预算、部门预算绩效和项目预算绩效评估的共性指标可以按如下方法分类：

1.遵从性、效率性和效果性指标。x如资金使用规范率、资金到位率、资金目标实现率等。遵从性又称为经济性，以最低的成本获得适当质量的资源，如机构臃肿，违规采购，就缺乏经济性。它一般指系统投入到预算中的资源水准。经济性指标关心的是“投入”的项目，如何使投入的项目作最经济的利用。经济目标并不关注服务的品质问题。遵从性往往和资金使用规范率挂钩，资金使用规范率=规范使用的资金额/项目。

2.同时，预算的绩效评估指标体系的逻辑关系可以用“投入-转换-产出-结果”链来分析xi：

a） 投入是指用来提供服务或产品的资源。投入过程结合产出和结果过程后，在分析三者内在联系的基础上可设计经济性指标，要讲求经济性（遵从性）。

b）转换过程是进行投入、获得产出和结果的方式。从转换方面看，要讲求遵从性，一个良好的转换过程至少有一套健全的规章制度，相应的绩效指标是规章制度是否建立、健全，同时当其他领域的指标（特别是结果指标）不能清晰地定义时，转换过程的指标往往可以有效地替代它们。xii

c）产出指服务本身。从产出方面来看，要讲求效率性，即在现有的资源条件下使产出最大，或在产出一定时力求使用的资源最少。衡量产出的绩效指标是效率性，即使每单位的投入量最小，或一定的成本下使产量最大。

d）结果是指服务达到的目标。支出系统的结果是指所提供的服务要满足公众在数量上和质量上的要求，结果指标通常由其职能目标转换而来，许多结果指标的数值需要通过收集公众的反映，进行统计得到。

（2）个性指标：

湖北省教育厅财政预算绩效评估（见表）

i刘纯一：地方财政预算绩效评估指标体系研究[D]西南财经大学 2014年

ii《财政支出绩效评价管理暂行办法》财预〔2011〕285 号

iii匡小平，鲍啸鸣. 《我国地方预算绩效管理分析与建议》[J]. 现代经济探讨，2013，07：63-67

iv《关于推进预算绩效管理的指导意见》财预[2011]416号

v《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》财预[2012]396号

vi《关于推进预算绩效管理的指导意见》财预[2011]416号

vii王海涛：《我国预算绩效管理改革研究》[D] 财政部财政科学研究所 2014年

viii北京市财政局：《构建全过程全覆盖预算绩效管理体系》中国财政2013年

ix财政支出绩效评价管理暂行办法财预〔2011〕285 号

x丛树海周炜于宁.《公共支出绩效评价指标体系的构建》.财贸经济，Finance & Trade Economics，2005年03期

xi丛树海周炜于宁.《公共支出绩效评价指标体系的构建》.财贸经济，Finance & Trade Economics，2005年03期

xii郑涛《构建预算绩效评估指标体系的思考》产经观察 2006.6