我国银行监管的问题与对策

张洁

【摘 要】国际金融界不断发展，在经济全球化的背景下，我国银行的监管也会面临着不一样的挑战。本文研究了银行监管的背景以及意义，阐述了银行监管的作用和内容，发现了我国银行监管存在的一些问题，并根据现实情况给出了一些合理化建议。

【关键词】银行监管；监管作用；监管问题；完善监管对策

一、中国银行监管的研究背景和意义

随着金融国际化发展，经济全球化趋势和科技的突飞猛进，金融市场的快速发展，金融行业的创新日新月异，金融竞争也日益激烈，金融风险大大增加，金融危机此起彼伏，从墨西哥的金融危机到亚洲的金融风暴，从巴林银行的倒闭到日本大和银行的破产，金融危机的传染性、破坏性越发严重。所以，各国的金融监管部门都把加强银行的监管作为其金融监管工作的首要部分。

从1978年实行改革开放以来，我国的经济发展取得了翻天覆地的变化，金融体系的发展和改革也是日新月异。2003年12月，中央汇金公司开始了国有独资银行的股份制改造。2010年7月，国有四大银行中的农业银行也最后一个完成了股份制的改造，正式挂牌上市，标志着国有大型商业银行改革上市工作的完美收官，于此同时一些全国性的股份制的银行，比如兴业银行、华夏银行、民生银行等也相继完成了上市。在2003年中国银监会成立后，我国银行监管部门为了与国际接轨，从监管理念、目标、技术和监管方式等各个方面都做了很多的尝试，在积极推进我国银行业监管的专业化、规范化和国际化建设方面，做了大量的工作。

由于我国的银行监管相对来说更加审慎，金融业的发展水平还较低，因而在影响全球的次贷危机中，我国银行业并没有受到显著的影响。但并不能就在此断言我国的银行监管体系毫无漏洞，最深层次的原因是，我国银行业参与国际分工的程度比较低，金融管制的项目较多，资本项目也尚未开放等。更重要的是，我国目前的监管体系与相对较低的银行业发展水平极非常吻合并且可以相互适应。随着银行业逐步开放和经济的进一步发展，我国银行业将会受到来自国际银行业的挑战。怎样使我国银行业在新的金融环境中立于不败之林，这无疑是对我国的银行监管部门提出了更高的要求。

事实无数次的给我们了证明，为了确保银行业健康稳健的运行，银行监管体系一定走在银行业发展的前边，这是银行业自身的发展规律决定的。只有全面深入研究我国的银行业的监管体系，就能发现其不足并且加以改进，这样才能提高银行业监管的有效性，才能防微杜渐实现长治久安的目的。

二、银行监管的内容和作用

银行监管，就是银行监督以及银行管理的简称。科学地定义银行监管的含义，就需要从监督和管理两方面入手。监督，在我国是指监察督促。监察是检查银行的金融活动是不是按照规范合理的要求进行，督促就是在银行没有遵守或者遵守不规范得时候督促银行依规范行事。从这里我们可以看出，银行的监管是有关职能部门通过对银行的检查和监督，督促银行按规办事合法合理经营和健康发展。

银行监管的内容可以按照不同的方法进行分类：一是按照银行监管范畴可划分为金融行政监管和金融业务监管，但是目前最为普遍的分类就是将银行监管分为四个方面，分别是市场准入监管、金融风险监管、金融业务监管和市场退出监管。

市场准入方面的监管主要是两个方面的问题，第一是对符合标准的银行的识别以及筛选，在某种程度上尽量避免由于信息不对称从而造成的对银行体系安全的冲击；第二就是要尽量避免银行业的竞争过度激烈。过度竞争对整个产业安全的危害会就会威胁到整个社会的健康发展。

一个国家或着地区的经济或金融越开放，就越需要不断加强银行的监管；各国的金融风波不断，银行监管的重要任务就越来越繁重。分散金融风险既是金融机构经营的基本原则，也是银行监管非常重要的内容。

从监管方法来看，各国的银行监管存在着不小的差异，这种差异在一定的程度上是由监管部门对金融业所抱有的态度等多种因素决定的。银行监管的手段可以分为两类，分别是调控管理和检查监督。金融部门通过金融调控经济杠杆、调整法律法规等手段对商业银行进行调节的行为我们称作调控管理。而检查监督就是指银行监管部门运用检查的手段对商业银行的法律法规的执行情况和经营状况等进行监督和控制的行为。对银行业实施监督管理，其最终的目标就是要推动银行业更好更快发展，促进银行体系不断完善，有效促使储蓄转化为投资，使金融资源的配置效率提高，最后促进实体经济的繁荣和发展。

银行监管的重要性是银行这个行业的特殊性来决定的，这是一个具有很大风险的行业，它的风险来自各方各面，社会经济的发展、宏观经济的调控等都要求必须有效的控制金融的风险，金融的稳定是改革和发展的前提。如果金融机构发生巨大的金融风险导致银行倒闭或者财产的巨大流失这都会引发非常严重的后果。而金融业的自身又是属于非常敏感和脆弱的行业。银行监管可以在一定范围内控制风险，来保证金融体系的相对安全和金融机构的稳定和发展。只有金融体系的安全有效运行，才能够保持公众的信心进而才能保证国民经济的健康快速发展。

三、中国银行监管存在的问题

（一）我国银行监管体制还不完善

（1）对银行的监督管理，不管对谁来说，都应该在一个完善健全的法律环境下进行。法律是风险监管的基础，是商业银行有效监管的必要保证。只有有法可依，有法必依才能保证银行监管体系的权威性和真实性。

（2）混业的经营趋势对分业的监管模式提出了很大的挑战。现阶段，我国银行采用分业监管的体制，它可以更好地贯彻分业经营的基本原则。但是目前来说中国的银行金融业还无法实现真正的混业经营，但是随着经济不断地发展，市场条件的逐渐成熟，混业经营的趋势必将成为主体。在混业经营下，建立健全商业银行自己的内部控制制度就会显得非常重要。

（3）行政管理影响了监管的有效性。我国的银行监管在很大程度上是一种以机构监管为载体的行政管理型的监管。它的最大的特点是，以行政监管的权力为中心，以政府职能履行及实现为目的，监管资源的分配主要依靠行政手段，具有明显的单向性，从而造成监管效率的低下。

（二）监管部门缺乏理念和技术的创新

（1）监管理念相对落后。我国的银行监管部门以前一直把监管的重点放在合规性方面，但是随着银行业不断地创新和发展，不断显露出了缺点，这种方法的市场敏感度很低，对于银行风险不能及时反映过来，而相应的监管措施存在一定的滞后性。

（2）监管缺乏一定的灵活性。我国国土面积广大，部分地区经济发展不平衡，沿海城市和内陆城市相比，沿海城市的金融开放程度高，所以银行面临的风险会更大。发达地区管理比较好的银行已经开始加强了对风险的内部管理。而一些内陆地区的银行监管还有待提高。

（3）同时银行监管也缺乏对监管者的必要性监管。银行监管本身是对市场失灵的控制，监管部门人员与被监管银行人员之间可能会有各种利益关系，这样对建立监管队伍和银行监管都极为不利。

（三）监管对象不明确

（1）内部治理结构不完善。法人治理结构不完善在我国银行业的委托和代理关系中，权利是向代理方倾斜的，责任是不够明确的，也没有真正落实到人。无论如何加强监管，对银行业的经营者大都不构成实质性压力。现阶段我国的银行业中仍然存在这样的情况，且表现的尤为突出。

（2）内部控制技术水平低。长期以来，国内商业银行的风险监管更多地依赖外部监管。系统内部的控制水平这几年虽有所提高，但仍然没有摆脱旧体制的束缚。而我国目前商业银行的内部控制文化尚未真正形成，特别是基层工作人员，还没有充分了解内部控制和风险管理的内涵。我国银行业的内部评级体系还很不完善，离实施内部评级法的要求还有较大的差距。

（四）银行监管缺乏环境支持

（1）信息供给短缺。信息是决定监管是否有效关键所在，信息供给不足会产生很多的劣势影响。目前中国的信息传递机制严重阻塞，信息披露方面问题严重。受政策和资金的限制，监管部门的监管力度远远不够，监管人员也没有足够的主动性学习专业的知识用来发现银行的风险。

（2）新闻媒体监管乏力。新闻媒体作为社会舆论的重要工具，在银行监管中可以起到监管部门无法办到的作用。传媒行业发展很快，对人才也有很大需求。但是各种人员鱼龙混杂，缺乏职业道德和专业知识，在金融问题上错误传递信息时有发生，这就不利于银行的监管。

（五）新时期银行监管遇到的挑战

（1）WTO时代外资银行进入。外国资本的银行跨境监管的实施存在着很多问题，很多的外资金融机构将在我国发展。外资金融机构的进入，一方面将国外金融的风险引入中国；另一方面，外资金融机构的国际性也让其金融交易的技术变得非常复杂。然而，我国在这方面的监管工作起步较晚，对外资银行的监管还存在着很多问题。

（2）信息化时代网络金融业务兴起。20世纪90年代以来，以互联网为核心的信息技术和通信技术的发展，给银行业带来了巨大的变化。网上银行发展迅速，开通了各种服务成为新的银行盈利的增长点。与传统银行相比网络银行除了传统的风险还有自身的风险，所以，银行的监管面临着很大的挑战。

四、完善我国银行监管的对策和建议

（一）建立和完善我国银行监管的法律体系

（1）完善金融监管法制体系，早日与WTO规则接轨。不断健全金融监管行业的法律法规。应该尽快制定法律，然后按照国际上的惯例和WTO的需要，对一些不适合发展的法律法规的文件进行修改，细化监管规则，提高法律法规的可操作性，真正解决当前我们在银行监管的过程中存在的一系列问题。

（2）构筑必要的金融紧急措施体系。紧急措施有助于防范个别金融风险的蔓延。对于经营状况良好且具有偿付能力、但面临暂时流动性困难的金融机构，监管部门可直接进行贷款援助或由监管部门提供担保，以帮助解决短期困难。健全金融机构市场退出监管制度，应完善破产程序中的破产申请程序，法律应规定金融机构申请破产须向主管监管部门提出，并应把监管部门定为向法院申请金融机构破产的唯一主体，而不能由金融机构直接向法院申请。

（3）加强存款保险制度的显性化。由于存款保险制度具有稳定金融的重要作用，自开创存款保险制度以来，全球已有100多个国家或地区建立起了存款保险制度。我国目前虽没有建立明确的存款保险制度，长期以来却存在着“隐性”存款保险，我国存款保险制度模式设计的总体要求应该是，既要能保护存款人的合法利益，维护银行体系的安全，又能有效防范存款保险制度带来的道德风险问题，将银行经营失败的社会成本降低到最小限度，促进金融业的稳定发展，提高金融运行的效率。

（二）强化我国银行监管的主体

（1）转变监管主体的监管理念。改变传统观念，主要是监管的行政观念，即认为监管就是一种上下级之间的监督管理。银行监管全新的监管理念应该是激励相容，它涉及三个要义，一是监管目标中要融入银行机构的目标，二是监管中融入银行的内部管理；三是监管中更多的引入市场化机制，加强市场约束，要强化信息披露。

（2）提高监管人员的专业水平。提高银行监管的有效性，监管人员素质是关键。现代的银行监管对从业人员提出了更高的要求，只有高素质的人才能真正提高监管机构对于金融风险的预警能力，切实提高监管的有效性。要通过建立科学的人力资源开发和利用策略，完善一系列机制，提高监管人员依法监管的素质。建立起吸引人、留住人的机制。

（3）完善监管手段与监管技术。银行监管是全过程的监管，也是多层次的监管，实施对银行业的有效监管必须是对银行业的持续监管。应尽快实现监管重心由市场准入监管向银行产品或银行工具的经营过程的风险监管以及建立退出机制的持续性监管。有效的银行监管，必须注重外在约束与自我约束的有机统一，监管当局的监管政策和措施只有被金融机构理解并得到执行，才可能达到监管目标。

（三）建立健全商业银行组织管理制度

（1）建立健全商业银行内部控制制度。控制度建设是金融机构的一项基础性工作，也是建立现代企业制度，实现自我调节、自我约束的重要环节。健全和完善内控制度建设，是金融机构实现稳健经营政策、防范化解风险、确保金融安全的需要。为此，要在金融机构内部建立一整套责权分明、平衡制约、规章健全、营运有序的内部控制机制，使决策系统、执行系统、监督系统有机统一起来。

（2）积极争取上市和股份制改造.我国目前银行业国有化程度太高，政府拥有银行会使银行自身的资源分配、组合选择等经济行为政治化，从而阻碍了经济效率的实现。近年来招商银行、浦发银行、民生银行这些优质银行的崛起，不仅给广大民众提供了多种选择和各种创新的金融服务，也给四大国有商业银行带来了很大的冲击，促进了其股份制改造、金融业务创新和服务水平的提高。故而，逐步发展民营银行，推动国有银行的上市和股份制改造，有助于提高我国银行业的整体竞争力。

（四）完善我国银行业监管辅助支持系统

（1）完善信息披露制度，加强我国银行监管，必须调整我国金融业的信息披露制度，需要增强监管部门政策透明度，政策的制定和调整应向金融参与者公示，以保障每个金融市场参与者对当局政策变动的知情权。构建多层次的信息披露体系，包括所有的内幕信息在外部的任何层次的公开，披露的对象包括所有与信息相关并对信息作出反应的主体。充分运用现代化的电子技术和监测分析手段和方法，建立金融监管信息网络联网系统。该系统在各监管部门设立终端，各部门将其监管职责内的所有信息资料及时输入该系统，以供各方共享，避免重复劳动，提高监管效率。

（2）建立健全行业自律组织，虽然它不具有金融监管当局的法律效力，但它的监督约束更直接、迅速，更具有针对性。我国金融机构行业自律组织发展很快。随着市场化改革的深入，金融业自律组织在金融业的发展和金融监管中将发挥越来越重要的作用，应尽快建立和完善金融机构行业自律体系。

（3）发挥社会中介的辅助监管作用，引入社会中介机构对商业银行进行外部审计，是商业银行监管的重要补充。为了提高监管效能，应当借鉴发达国家的有益经验，适时扩大引入社会中介机构参与境内所有银行的监管，实现外部审计与社会监管的有效结合。

（4）充分发挥大众传媒在银行监管中的决策参与和沟通作用，在强化对金融财经类大众传媒的管理和自律的基础上，有必要采取一系列积极措施，更好地发挥大众传媒在银行监管方面的正面作用，使之能够真正代表广大投资者和协助监管部门，对商业银行和金融市场实施有效监管。

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