我国珠三角与韩国大首尔地区大气环境管理比较研究

郑军

韩国大首尔地区和中国珠三角地区是东亚地区两个重要城市群，在发展过程中对于周边和区域经济都起到至关重要的影响和带动作用。资料显示，上世纪80年代，韩国大首尔地区随着短期内经济的高速发展和工业化、城市化进程的加快，也曾面临过严重的环境污染问题。但是经过21世纪以来的有效转型，在经济结构和产业布局调整、人口和城市规模控制、环境污染治理和预防等方面多措并举，到今天基本解决了都市圈范围内的环境污染问题，走上了一条紧密依托高端产业、合理规划经济布局的绿色发展之路。

对比大首尔地区和中国珠三角地区，二者在应对发展问题及改善大气环境所采取的管理政策措施，笔者认为大首尔地区的环境治理经验值得我们学习和借鉴，建议如下：

一是加快珠三角发展转型，优化产业结构，破除低端产业链价值链锁定效应。韩国20世纪初，以亚洲金融危机为契机，抓住时机进行产业结构优化升级。鉴于珠三角产业结构优化升级的巨大空间，在当前经济进入新常态下，应以此为重要契机，结合“一带一路”国家重大战略，顺势完成珠三角发展转型和产业升级。下一步应推动先进制造业和现代服务业“双轮驱动”的发展战略，紧紧抓住粤港澳服务贸易自由化的制度安排，逐步将珠三角打造发展成为亚太地区的制造业中心和现代服务业中心。

二是优化城市群内部空间布局，加强产业分工合作。学习大首尔颁布《首都圈总体规划法》，持续优化城市群空间布局规划的做法，以建设大珠三角世界级城市群为目标，结合地区内各城市的资源禀赋特征，优化城市功能结构，深化各地产业分工合作，积极加大向上游研发设计环节及下游市场营销环节延伸的力度，培育先进制造业和战略性新兴产业集聚群的集约程度，形成使得区域内要素资源真正实现共享和优化配置的产业体系。

三是加强生态环境保护专项规划，明确生态环境优先的原则，在全国率先实施最严格的环境保护制度和标准。韩国通过长达二三十年有计划的圈域整治，加强了城市功能区划分和保护，完善了广域的基础设施，并在城市规划管理中尤其纳入了减缓大气污染、修复生态系统、管理固体废物等综合环境保护对策，实施比其他地区更高更严的环境标准，最终使得生态环境质量得到明显改善。珠三角地区应加强生态环境专项规划，在“十三五”期间，在全国率先明确生态环境优先的基本原则和方针，率先实施最严格的环境保护制度和标准，加快实施“粤港澳共建优质生活圈专项规划”、“环珠江口宜居湾区建设重点行动计划”和“建设湾区跨界绿道规划”等，致力提高珠三角城市群的环保、生态和宜居的水平。

四是借助大气污染防治行动计划，推动珠三角城市群的大气环境质量得到明显改善。韩国的环保事业的跨越式发展很大程度上取决于以大型赛事活动为契机，成功实行大规模的环境治理工程。大首尔经验表明，在经济转型时的环境容量已经饱和，想要持续发展必须首先开展大规模的污染治理，尤其是以当时集中爆发的环境问题作为阶段性目标，并投入大量政府和社会资金持续应对。因此，珠三角应该充分利用《大气污染防治行动计划》，加大财政预算投入，推动城市群环境治理，全面消除空气、水重污染地区，解决影响人民群众的重点环境问题，力争在“十三五”期间大气环境质量得到明显改善。

五是率先破冰区域环境管理体制，试点改革总量分配制度，推动实质实施排污许可证制度。珠三角可以学习借鉴大首尔地区的总量分配制度，尽早建立完善的许可证制度、排放权交易体系，设定超额排放收费和超额减排自愿协议等制度。为探索区域大气质量改善，可以率先破冰区域环境管理体制，以大气环境质量改善为切入点，成立珠三角空气质量管理办公室，协调各城市群大气污染防治行动，全力推动实施《珠三角大气污染防治行动计划》。

六是提前建立健全机动车尾气管理制度，研究试行自主申请限行优惠等激励政策，激励与管制政策并举。目前珠三角在控制机动车尾气时，对现行机动车的排放控制缺乏措施上的指导，仅对机动车尾气排放提出标准要求，而在减排设备安装、改造方面鲜有明文规定，对于不符合排放标准的机动车，采取不发放检验合格证或淘汰等较消极的措施。建议学习大首尔的经验，加强机动车发展规划，提前建立健全机动车尾气管理制度，采取更加积极的手段处理不达标机动车。借鉴首尔地区的自主申请限行优惠政策，对自主申请限行车辆给予过路费、未来可能征收的拥堵费予以一定幅度优惠的政策。

目前，珠三角地区中仅广州市对公共交通用车进行了全面的改造，与大首尔相比，珠三角地区的清洁能源机动车推广力度仍可进一步加大。在未来经济发展、机动车保有量上升的趋势中，珠三角地区尤其要重视机动车尾气控制，尽快推广清洁能源机动车，建立机动车尾气控制设施安装的相关规定，加强机动车尾气排放的监测。

七是加大港口船舶废气污染管理，加强VOCs等新型大气污染物的控制力度。珠三角在进一步优化产业结构升级的同时，除了继续加大对VOCs、粉尘排放的控制力度，还要提前警觉，着力避免先污染后治理，为经济增长、人口聚集带来的机动车尾气污染、港口航运废气和新型污染物排放做好准备，提前加大对新型大气污染物的研究与防控力度，为全国出台标准和技术政策提供试点经验，全面提升珠三角区域发展中的大气环境管理政策水平。