对新形势下做好城建档案工作的思考

解晓鲜

摘要：在新形势下，做好城建档案工作至关重要。本文围绕如何做好城建档案工作这一主题，特别是在分析城建档案工作特点的基础上，提出坚持开放性理念，按照依法治档的要求规范城建档案水平，以及在“三个体系”建设上充分发挥城建档案工作的特色等对策。

关键词：开放性理念依法治档“三个体系”建设

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（简称《意见》）。《意见》指出：“要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，以邓小平理论、‘三个代表重要思想、科学发展观为指导，以建立健全覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系、确保安全保密的档案安全体系为目标，进一步完善档案工作体制机制，加大对档案工作的支持保障力度，推动档案事业科学发展”。城建档案作为专业档案，是我国档案事业的重要组成部分。做好城建档案工作必须深入贯彻落实《意见》精神，围绕“三个体系”建设，认真分析城建档案工作面临的新情况、新问题，切实推动城建档案工作的开展。

一、坚持开放性理念

城建档案是城市规划、建设和管理的真实记录，新形势下城建档案工作的广度和深度都发生了变化，社会对城建档案工作提出了新要求。坚持开放性理念就是要主动将城建档案工作融入城市发展的进程，不断提高公共服务水平。

（一）坚持开放性理念的必要性

1.城建档案形成者众多，要求城建档案工作坚持开放性理念。其形成者主要包括各类城市建设工程的建设单位；建设系统各专业管理部门（包括城市规划、勘测、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、房地产管理、人防等部门）；以及城市规划、建设及其管理的方针、政策、法规、计划等形成单位。不同的档案形成单位，所承担的职能不同，档案管理的模式不同，对城建档案馆的服务要求也不同。这就要求城建档案馆积极适应不同档案形成单位的需求，为档案形成单位提供优质服务。

2.城建档案类别和内容的不断扩展，要求城建档案工作坚持开放性理念。城建档案和城市建设管理息息相关，政府的审批流程、城市建设管理运行体制发生变化，城建档案的类别和内容就会发生变化。例如：按照《北京市建设工程规划监督若干规定》，市规划委及各规划分局新形成规划验收类档案。该类档案特点不同于规划审批档案，城建档案馆主动与档案形成部门联系，共同研究制定该类档案的接收、管理和利用标准。

3.利用主体多元化，利用目的多样化，以及日益增加的社会需求，要求城建档案工作坚持开放性理念。就利用主体而言，已经从最初的档案移交单位或形成单位扩展到与工程有关的产权单位、设计单位、施工单位、物业管理单位、监理单位、商品房业主以及政府行政管理部门、公检法机关、科研机构等等。就利用目的而言，主要有工程施工改造、存档、工作查考、设计借鉴、法律诉讼、科学研究、编史修志、城市运行管理、企业评优达标、产业化研究。城建档案利用情况复杂又缺乏可参考的依据，就必须坚持开放性理念，充分了解档案利用需求的相关背景，档案利用产生的影响，对利用者利用档案的合法性和合理性逐一分析。

（二）坚持开放性理念的做法

1.加强档案专业与城市建设类专业的结合，更好地发挥档案专业的服务作用。城建档案的管理必须遵循城市建设自身的规律，加强档案专业与城市建设类专业的结合。2015年，北京市规划委承担了第二次全国地下管线普查、第一次全国地理国情普查和第二次全国地名普查三项工作。这类专项工作参与单位多、时间长、内容涉及多个专业。加之部分专项工作国家出台了相关的档案管理标准，部分专项工作国家未出台相关的档案管理标准，如地下管线普查专项。为了更好地收集管理这些专项档案，城建档案馆派专人全程参与专项工作的组织管理，了解专项档案的形成规律，与项目组织单位共同制定专项档案管理标准，指导项目参与单位开展档案工作。

2.与相关部门广泛开展交流合作，积极参与相关单位的调研和相关标准的制定工作。近年来，城建档案馆积极参与市住建委、市人防办、市轨道交通建设公司等有关单位的调研工作和档案标准制定工作，如房产测绘档案管理、人防档案管理和轨道交通档案管理。通过交流合作，更好地了解相关单位的档案管理状况，统一了档案管理标准，为搭建城建档案资源共享平台奠定基础。

3.通过座谈会、调查问卷等多种形式，征求社会意见提高公共服务水平。城建档案馆通过召开档案移交单位交流座谈会、市规划委系统档案工作交流会、发放调查问卷等形式，了解社会对档案接收指导和利用工作的意见和建议，提高公共服务水平。

二、依法治档，提高城建档案工作规范化水平

（一）围绕《中华人民共和国档案法》（简称《档案法》）的修订，构建城建档案法规体系

《档案法》修订工作是档案法制建设的重要组成部分，城建档案法规体系建设要紧密围绕《档案法》修订工作开展，全面梳理与《档案法》不适应的法律法规，积极推进城建档案法规体系建设，构建合理的法律法规体系。《城市建设档案管理规定》《城市地下管线工程档案管理办法》《北京市城市建设档案管理办法》都要根据《档案法》的修订作出相应调整。

（二）完善和加强档案执法监督体制机制

《城市地下管线工程档案档案办法》《北京市城市建设档案管理办法》规定了城建档案逾期未移交、破坏档案等行为的处罚标准，并未规定处罚行为的执法主体。城建档案馆作为事业单位不具备执法主体资格，因此城建档案的执法工作未有实质性进展。这就需要结合《档案法》及相关法律法规的修订，不断完善城建档案的执法监督体制机制，明确城建档案的执法主体和执法程序。

（三）进一步完善城建档案管理规范和技术标准

2016年，住建部宣布《城乡建设档案密级划分暂行规定》《城乡建设档案保管期限暂行规定》失效。这两份文件是开展城建档案工作的重要依据。针对这种情况，需要结合新文件，不断完善城建档案的接收、征集、密级划分、档案开放、档案鉴定等管理规范和技术标准。

三、树立大档案观，充分发挥城建档案在“三个体系”建设上的特色

（一）在资源体系建设上：基于制定的规划，搭建资源共享平台

1.着眼全市研究城建档案资源体系建设，制定城建档案资源体系建设规划。一要对全市城建档案资源的种类、数量、分布情况、管理状况等进行调查研究，绘制全市城建档案资源分布图。二要按照《城建档案分类大纲》和相关法律法规对全市城建档案资源现状进行综合评估，结合本地实际情况，以突出地方特色为原则，以提高城建档案资源的系统化程度和覆盖面为主线，以提高核心竞争力为目，构建全市城建档案资源体系。

2.搭建资源共享平台，建立全市城建档案目录中心，实现资源共享。按照《北京市城建档案管理办法》规定，城建档案由建设工程档案、建设系统各专业主管部门形成的业务管理和业务技术档案、城市规划建设管理的方针政策等三大部分组成。其中，建设系统各专业主管部门形成的业务管理和业务技术档案是城建档案的重要组成部分，目前处于分散保管状态，管理模式和管理水平不尽相同，部分档案存在重复保存的现象。在借鉴市档案局以及建设系统各专业主管部门做法的基础上，2015年，市规划委系统内的资源建设平台搭建完成，包括规划管理档案和工程竣工档案的项目级目录中心，覆盖市规划委机关、各规划分局以及城建档案馆。

（二）在利用服务体系上：树立服务意识，提升公共服务水平

1.完善档案利用制度，规范档案利用行为。《城建档案利用管理办法（试行）》经过多次修改和征求意见，将于近期出台。该办法主要规定了不同类别档案的利用范围，并且根据利用主体和利用目的不同进行了详细规定。例如：建设单位和产权单位可以利用所属工程档案的全部内容，而设计、施工、监理等单位仅可以利用本单位形成的相关内容，并且对诉讼、科学研究、公检法等机构利用档案的程序也进行了详细规定。

2.根据档案利用主体和利用目的，确定档案利用的优先顺序。城建档案利用需求越来越多，在不能同时满足所有档案利用者利用需求的情况下，需要根据利用目的和利用主体，确定档案利用的先后顺序。建议坚持公共利益优先原则，优先保证城市应急防灾、规划、建设和管理运行需要。其次，保证档案移交单位的合理利用需求。最后，合理安排科学研究、产业化项目等专题性档案利用需求。

（三）在安全体系上：加强过程管理，确保档案安全

1.档案实体安全应实行全流程控制，加强过程监管。档案实体安全除了保管环境要达到国家标准之外，重点应加强对档案流转环节的安全管理。特别是加强对档案借阅、复印、数字化加工、异地调卷等薄弱环节的管理。目前，城建档案馆在档案管理系统中对档案流转实行了全流程控制，任何一个环节的变化在系统中都有相应记录。

2.在硬件建设、软件建设和日常管理上加强档案安全。城建档案馆采取了信息系统三级安全保护措施，每年接受信息安全部门的测评，并及时改善；实行严格的内外网物理隔离，内网设备外端接口完全屏蔽；采取定期异地异质备份数据等措施。在系统的切换、不同系统间数据的传输过程中发现有数据丢失的情况，对系统进行不断完善，并加强对信息全生命周期的管理。