生态文明理念下我国土壤污染防治法律制度的构建

王京歌 邹雄

摘 要：本文认为，目前我国关于土壤污染防治方面的法律制度仍存在诸多不足，导致具体实践中对相关问题的处理无法可依，严重影响了我国土壤环境保护工作的顺利开展。因此，应借鉴国外成熟的立法经验，制定专门的土壤污染防治法，完善现有的监督管理制度，建立土壤污染防治修复基金制度，强化责任追究机制和公众参与机制，以加大土壤污染防治的力度。

关 键 词：土壤污染防治；修复基金；责任追究机制；公众参与机制

中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）05-0091-12

收稿日期：2016-02-26

作者简介：王京歌（1979—），女，河南禹州人，福州大学2015级环境资源保护法专业博士研究生，河南大学法学院讲师，研究方向为环境与资源保护法学，经济法学；邹雄（1963—），男，福建福州人，福州大学法学院教授，院长，博士生导师，研究方向为环境与资源保护法学，民法学。

基金项目：本文系福建省2012年社科基金重点项目“我国环境保护法律体系重构研究——以环境权的实现为视角”项目编号：2012-A010；河南省教育厅2015年人文社会科学研究项目“美国湿地生态补偿机制对我国湿地法律保护的启示”项目编号：2015-QN003。

土地是人类生存和发展的基础，但近年来，伴随着经济建设和城镇化建设的迅速发展，土壤污染问题已经成为我国实现可持续发展的严重障碍。据环保部门的统计数据显示，20世纪80年代末期，我国土壤污染面积只有600多万公顷，但到2012年已经超过1000万公顷，并且土壤污染类型呈多样化，其中重金属污染尤为严重。2013年12月30日，第二次全国土地调查公报称，我国农村约有5000万亩土地受到中、重度污染，城市土地受到污染的数量也较大。据估计，全国每年因为土地污染导致的直接经济损失高达几百亿元。[1]2014年4月17日，环境保护部和国土资源部公开发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示：我国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微污染点位占比11.2%，轻度污染点位占比2.3%，中度污染点位占比1.5%，重度污染点位占比1.1%。从土地利用类型分析，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%；污染类型主要以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。在城市，土壤污染问题同样不容乐观，工厂搬迁后遗留的“毒地”像一颗颗毒瘤侵蚀着城市土壤的“健康”。如2004年，北京市宋家庄地铁工程建筑工地发生土壤污染事件，3名地铁施工人员在探井时中毒，事后查明其原因是施工地点为一家农药厂的旧址，因土壤里的废气未处理导致工人中毒。2006年7月，苏州市南环路某化工企业搬迁后，6名筑路工人在作业时中毒昏迷。2007年春节前，武汉赫山工人中毒事件冲淡了节日的气氛，经查该地原属武汉市农药厂。2012年，在位于北京市东五环外朝阳区管庄乡的“康泉新城”二期工程的工地土壤样本中，共检测出超标污染物19种，其中最高超标数值甚至超过国家标准一千倍还要多。[2]2013年，环保部公开承诺，打好大气、水、土壤污染防治的三大战役，向“土壤污染宣战”。

一、我国现行土壤污染防治

立法概况

我国现行法律体系中涉及土壤污染防治方面的法律规定呈“金字塔”型排列。《宪法》中涉及土壤污染防治的规定高居塔尖的位置，是下位法的立法依据。塔尖之下是《环境保护法》和各单行法，其从不同方面对土壤污染防治问题作出了相关规定。第三四层则是数量庞大的行政法规、地方性法规和部门规章，特别是地方性法规在目前我国《土壤污染防治法》缺失的情况下进行了有益的立法尝试，为上位法的制定和有效实施夯实了基础。

（一）我国《宪法》关于土壤污染防治的相关规定

我国《宪法》虽然没有明确规定土壤污染防治的条款，但其第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”上述条款表明国家非常重视土地资源问题，也为土壤污染防治下位法的立法和执法提供了依据。但不可否认的是，《宪法》虽然将保护环境纳入了国家的基本国策，并宣示性地要求对环境、自然资源等进行保护，但其“生态化”进程却过于迟缓。环保学者们一方面为生态文明写入党的十八大报告、写入党章而欢欣鼓舞，另一方面也因生态文明未能入宪而无法统领整个环境立法体系而扼腕叹息。在“十面霾伏”“赤潮泛滥”“毒地”频现等环境污染问题步步紧逼的情况下，生态文明入宪势在必行。

（二）法律层面关于土壤污染防治的相关规定

截至目前，我国尚无针对土壤污染防治的专门立法，土壤污染防治方面的相关法律法规也较分散、不系统。在法律层面，除了作为环境保护领域的基本法《环境保护法》外，现行有关土壤问题的法律主要分为两大类：一是关于土壤保护方面的法律，二是关于土壤污染防治方面的法律。关于土壤保护方面主要有：《土地管理法》《农业法》《水土保持法》及《农产品质量安全法》等。这些法律主要是从保护农业用地安全方面对土地资源进行保护，考虑的是土地资源的财产属性，注重的是土地的经济价值，没有涵盖土地的生态功能。关于土壤污染防治方面：由于环境因素的流动性和复杂性，经过多重的物理、化学反应，一切污染物最终都要“落叶归根”沉积于土地，最终造成土壤污染。1987-2004年，我国相继出台了一系列的环境污染防治法，尽管这些法律不是专门针对土壤污染防治的立法，但在《土壤污染防治法》缺位的情况下，不失为与土壤污染防治有关的法律规范。诸如《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》及《放射性污染防治法》等。虽然有上述诸多法律的规制，但现实是我国的土壤污染问题仍日趋严重，究其原因是现有法律只是从侧面对土壤污染防治问题有所涉及，缺乏系统的法律规定。因此，出台专门的土壤污染防治法的呼声越来越高。目前立法者已经意识到这一点，如2014年4月颁布的新《环境保护法》第三十三条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护……县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”第四十二条规定：“排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任”。第四十九条规定：“各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染……县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。”第五十条规定：“各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。”这些规定充分体现了立法者对土壤环境问题的高度重视，为制定土壤污染防治法奠定了基础。

（三）其他关于土壤污染防治的相关规定

鉴于土壤污染问题日益严重的现实，全国各地都认识到了用法律手段防治土壤污染的重要性，并且许多地方已经进行了有益的尝试。①据统计，我国各地方人大和政府已经制定地方性环境法规和地方政府规章约1600余件，主要涉及防治农业污染和固体废物污染土壤方面。[3]如《福建省农业生态环境保护条例》第十五条规定：“用作肥料或者土壤改良剂的污泥、城镇垃圾，必须符合国家有关控制标准。”第十六条规定：“向农田、农业灌溉渠道和养殖区域排放工业、生活污废水的，必须做到达标排放。禁止向农田灌溉和养殖的水体倾倒垃圾、废渣、油类、有毒废液、含病原体废水，以及在农田灌溉和养殖的水体中浸泡或者清洗装储油类、有毒、有害污染物的器具、包装物。”第十七条规定：“禁止在基本农田保护区堆放固体废弃物。在基本农田保护区内使用不易降解的农用薄膜，必须及时清除、回收残膜。”此外，从第十届全国人大第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出要“开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染”开始，全国性的土地污染防治工作全面展开。十二五期间，在向环境污染宣战的“三大战役”中，随着水、大气方面都已颁布了明确的“作战方略”，土壤污染治理愈发受到关注，继“大气十条”“水十条”相继发布后，被称为“土十条”的《土壤污染防治行动计划》明确提出：“土壤污染防治要以保障农产品安全和人居环境健康为出发点，以保护和改善土壤环境质量为核心，以改革创新为动力，以法制建设为基础，坚持源头严控，实行分级分类管理，强化科技支撑，发挥市场作用，引导公众参与。”“土十条”的目标是“到2020年，农用地土壤环境得到有效保护，土壤污染恶化趋势得到遏制，部分地区土壤环境质量得到改善，全国土壤环境状况稳中向好。”

二、我国现行土壤污染防治

法律制度效果评析

通过梳理现行土壤污染防治方面的法律法规及相关规定可以发现，尽管相关法律法规不少，但其更多地是从经济利用、土地利用、土地管理、土地规划甚至土地权属等方面对土壤问题进行“影射”性的保护，国家的立法理念还是经济发展，还是单纯地将土壤视为一种经济资源，没有将其作为一个独立的整体环境要素进行保护。个别条款虽涉及了土壤环境功能，但也只是点源上的治理保护，对大面积的土壤质量下降问题仍无能为力。

（一）立法目的模糊导致法律制度系统性不强

立法目的是指立法的思想或观念的出发点。环境法的立法目的是环境法学的核心范畴，是指在将环境法确认为一国法律体系中独立的部门法时所希望达到的目标或实现的结果。[4]纵观我国现行土壤污染防治的相关法律法规，均是因其立法理念不清或立法目的模糊而导致实践执法活动难以把握。如我国《土地管理法》第一条明确规定了该法的立法目的是：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”由此可知，《土地管理法》的立法目的是为了加强土地管理和有效利用土地，重点是解决土地规划及土地权属问题，土壤污染防治并非其立法目的。再如我国《农业法》第一条：“为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标，制定本法。”可见，土壤保护是手段而非目的，土壤保护是服务于经济发展的，因此，当经济利益与环境利益发生冲突时其实践效果便可想而知。笔者认为，土壤污染防治的立法目的应当是保障土壤环境因素生态功能的发挥，而不应是其经济价值。但从上述两部法律的立法目的可以看出其所看重的是土壤的经济价值，在当前专门性的土壤污染防治法缺失的情况下，其部分条款涉及到土壤资源问题，可以权宜作为土壤污染防治的法律依据，但其骨子里流淌的依然是物权、管理权的血液，其所看重的是土地资源的经济价值，因而从严格意义上说，不能将其作为土壤污染防治的法律渊源。一斑可窥全豹，当前我国的土壤污染防治立法未能真正着眼于环境要素污染防治的实质——生态功能的价值。

不可否认，任何认识都是在不断试错的过程中渐进发展的。一系列环境问题的出现迫使人们重新思考和定位自然资源的价值，在自然资源的生态价值和经济价值的考量中，无论是绝对的环境保护优先，还是经济发展优先，都容易走向极端。也正因如此，半理念、半理想、半规范、半信仰、半口号的可持续发展才大行其道。但究其实质，其仍然未对环境与发展孰轻孰重进行权衡，因此可持续发展也只是一个过渡。[5]在不断的实践试错过程中，生态价值逐渐成为环境保护的主旋律，这一点上，新《环境保护法》体现得较好。新《环境保护法》第一条开宗明义：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”学者们也认为，“这一修改取得了显著进步，因为，该表述基本揭示了《环境保护法》的应然立法目的，尽管尚缺精准和简练。”[6]

（二）形式上的缺陷导致立法有量无质

⒈环境基本法地位尴尬，无法统领整个环境立法体系。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。在部门法体系中，基本法律统领本部门的其他一般法律、法规，承上启下形成一个完整的体系。现实情况是，《环境保护法》是由全国人大常委会通过的，依此推断其不属于我国基本法的范畴，在法的效力等级上与其他由全国人大常委会通过的环境单行法并无太大差异，即《环境保护法》与《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等各单行法在法的效力位阶上是平等的，如此，《环境保护法》在整个环保法体系中的统领作用就显得“底气不足”，难以发挥承上启下的作用，也导致整个环境法立法体系内部结构零乱。

⒉土壤污染防治专门立法欠缺。目前，我国仍缺乏一部专门防治土壤污染的法律。尽管我国目前关于土壤污染防治的法律法规很多，但都散见于相关法律的附带性立法之中，如《环境保护法》《土地管理法》《固体废物污染环境防治法》以及《水土保持法》和新修订的行政法规如《土地复垦条例》等。上述法律法规，要么是将土地污染问题作为污染的种类稍加提及，要么是作一些笼统的原则性的规定，如口号性地提出要“防止土地污染”、要加大力度“改良土地”、努力“保护和提高地力”等，这些附带性的立法缺乏土壤污染防治法的系统性和专门性，因此在土壤污染防治方面发挥的作用也极其有限。同时，由于现有的土壤污染防治方面的法律规定过于抽象和概括，政策宣示意义浓厚，缺乏实践操作性，导致其最终成为“写在纸上的法律”。

⒊立法的层级较低，且不成体系。我国现行的法律关于土壤污染问题，除了《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律层面上的附带性立法条款外，涉及土壤污染防治方面的行政法规也为数不多，仅有如《基本农田保护条例》《水污染防治实施细则》《农药管理条例》《危险化学品安全管理条例》等，大量的土壤污染防治立法集中在地方法规、部门规章和地方行政规章中，立法位阶过低，这对有效防治土壤污染意义不大，因此，应尽快实现立法层级升格。虽然为了应对不断发生的土壤污染事件我国也出台了一些政策性文件来弥补现有法律的不足，如2004年6月，原国家环保总局下发的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》、2008年环保部下发的《关于加强土壤污染防治工作的意见》以及《重庆市环境保护条例》、北京市环保局下发的《场地环境评价导则》和沈阳市环保局下发的《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》（试行）等都对土壤污染问题作了专门规定，但这些文件的效力远不及法律规定，一旦发生冲突，如何适用一直是实践部门难以解决的问题。

（三）内容上的缺陷导致制度在实施过程中力度不够

⒈法律调整对象范围狭窄，立法不全面。其一，近年来，随着我国产业结构调整和城市化进程的加快，工厂遗留的“毒地”问题日益严重。目前，我国相关的土壤污染立法主要集中于农业用地，对工业用地土壤污染防治问题关注甚少，只有一些政策性文件对这一问题有所反映，如上文提到的2004年6月，原国家环保总局下发的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》、2008年环保部下发的《关于加强土壤污染防治工作的意见》以及《重庆市环境保护条例》、北京市环保局下发的《场地环境评价导则》和沈阳市环保局下发的《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》（实行）等等，但这些文件的效力位阶过低，对有效防治“毒地”污染意义不大。其二，综观目前我国有关土壤污染防治的法律法规，其所规制的范围主要包括固体废弃物、农药化肥、放射性物质、危险化学品，没有考虑到可能导致土壤污染的其他物质和行为，诸如城市建筑垃圾、粉尘、酸雨等其他不合理的行为或物质。更进一步分析则会发现是立法者没能考虑到土壤污染可能引起生态失衡等严重后果。[7]根据生态学理论，土壤受到污染后会通过物质媒介和食物链将污染传入整个生态环境，因此，法律必须遵循这一原理，对土壤污染进行事前、事中、事后全过程的监管。遗憾的是，当前立法主要是针对已经产生的污染进行了规制，对一些潜在的污染源则没有涉及，没有充分考虑到这些潜在的危害。

⒉原则性立法过多，缺乏可操作性。笔者在梳理相应立法时发现，我国现有的土壤污染防治立法多采用概括性的语言，如“防治土壤污染”“改良土壤”“保护和提高地力”等等，只是宣示性地要保护土壤环境，对于如何保障土壤不被污染，如何对被污染的土壤进行改良，具体由谁、采取怎样的措施，由谁来监管、具体法律责任等等问题均未作出明确且完善的规定。如《土地管理法》规定了诸如基本农田保护、土地用途管制与审批、节约用地与耕地占用补偿等农用耕地保护的一些特殊制度，但由于只规定了制度，对具体的实施没有相应的措施，所以在很大程度上形同虚设。即使有些地方立法规定得相对具体，形成了一些制度的雏形，但因内容宽泛空洞且没有配套性规定进行贯彻落实，也欠缺可操作性。如《浙江省固体废物污染环境防治条例》第十七条规定了土壤风险评估和修复制度：“对被污染土壤应当按照国家有关规定进行清理和处置。”但国家的相关规定并不明确。又规定：“被污染土壤的清理和处置费用，由造成污染的单位和个人承担”。现实的问题是污染单位由于资金、技术等问题根本无力负担。[8]如果仅靠污染单位一己之力可以修复土壤环境，美国的《超级基金法》岂不是枉费心神这么多年。

⒊法律规范之间缺乏协调性。目前，我国关于土壤污染防治方面的立法较分散，各专门法律法规之间缺乏沟通，衔接性差，具体法律制度也缺乏协调配合，最为显见的例子是管理体制上的冲突。由于我国土地资源法律分属不同领域，因此存在部门多头管理现象，这就容易产生部门保护主义。各部门于己有利时相互争权，于己不利时则相互推诿，管理体制混乱也导致了监管不力。例如，依照我国《固体废物污染环境防治法》的规定：“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。”此外，环保部发布的《污染场地土壤环境管理暂行办法》也规定：“环境保护部对污染场地土壤环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方环境保护行政主管部门对本行政区域内污染场地土壤环境保护工作实施监督管理。”由此可见，土壤污染本身涉及环保、国土、农业、能源、住房建设等多个部门，每个部门都管一点又都管不全，表面上看各部门职责分工明确，但在实践中，一个案件往往涉及到多部门职能的交叉，极易导致多个管理主体互相推诿、相互扯皮，因此，“九龙管理”的问题亟待解决。

⒋土壤污染防治基本制度缺失。由于现有的立法只是零散地规定了土壤污染防治某些方面的制度，诸如土壤污染防治规划制度、土壤污染区域分级制度、土壤污染监测制度、土壤污染防治监督管理制度、土壤污染防治公众参与制度、土壤污染防治基金制度、土壤污染防治责任保险制度等一系列具体的、可操作的土壤污染防治的法律制度等，但这些规定过于陈旧，不能真正发挥作用，导致学界普遍认为我国土壤污染防治立法还是空白。以土壤污染监测、修复标准制度为例，虽然我国目前已有《土壤环境监测技术规范》《地下水环境监测技术规范》《水环境监测规范》《地下水质量标准》《土壤环境质量标准》及《工业企业土壤环境质量标准》等技术规范来监测土壤质量，但由于这些标准颁布的时间较早，已经不能适应现在的需要。如1995年颁布的《土壤环境质量标准》，该标准的监测依据只包含了8种重金属和“六六六”“滴滴涕”两类农药，但这两类农药早在上世纪80年代就停产了，而对于近几年新出现的污染物没有提及，因此不能有效地解决当今的环境污染问题。而且，该标准只是针对农用地土壤保护的，适用范围具有局限性。另外，该标准欠缺对土壤修复标准的规定，难以对土壤修复的效果进行评价，无法有效地指导现实工作，以至于2009年11月环境保护部如此回复广东省环保厅：“我国尚未就土壤污染修复事项制定法规或建立管理制度，也没有适用于工业用地土壤污染修复的环保标准”（《关于土壤污染修复适用标准的复函》）。所幸，我国政府已经意识到这一问题，考虑到土壤环境问题复杂多样、法律制度不健全、环境科研基础薄弱等现实情况，环境保护部组织相关单位和专家反复研究标准修订工作思路，并于2009年就其中若干关键问题公开征集社会各界的意见。在充分借鉴国外先进经验的基础上，结合全国土壤污染调查实际情况，环境保护部于2014年2月19日发布了建设用地土壤环境调查、监测、评估、修复系列标准（HJ25.1～4-2014），部分解决了现行《土壤环境质量标准》适用范围小、项目指标少等问题。2015年1月14日，环境保护部向媒体通报，现行《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）的修订草案《农用地土壤环境质量标准》与《建设用地土壤污染风险筛选指导值》已完成征求意见稿，即日起向社会公开征求意见。

三、我国现行土壤污染防治

法律体系的构建

（一）立法模式的选择

笔者认为，土壤污染防治立法模式需要解决的问题应包括两个方面：其一，土壤污染防治立法是专门立法抑或分散立法；其二，专门的土壤污染防治立法，是采用单一的土壤污染整治法模式，还是采用既包括土壤污染的预防、又包括土壤污染的整治的复合型模式。[9]

⒈关于专门立法还是分散立法的问题。鉴于当前我国土壤污染的严峻形势以及土壤污染防治立法的缺陷，专门性的土壤污染防治立法必不可少。所幸的是，面对我国日益严峻的“毒地”污染形势，国家已经将制定专门的土壤污染防治法提上议事日程——《土壤污染防治法（草案建议稿）》已经出台，正在酝酿面向社会全面征求意见。可以预见，不久的时间内，《土壤污染防治法》将正式出台。

⒉关于单一模式还是复合模式的问题。土壤污染防治立法主要包括两部分内容：其一，切断土壤污染源，即预防；其二，对被污染的土壤进行修复整治，即治理。与大气、水等流动型污染不同，土壤污染是累积性污染，且污染源众多，一旦土壤被污染，仅仅依靠截断新的污染源这一途径很难使土壤实现自我修复，因此，在土壤污染治理过程中，人工修复过程必不可少。当然，控制土壤污染，预防污染源也必不可少。就土壤污染问题而言，预防和治理如何平衡在一部法律中是立法者所要考量的问题。专门的土壤污染防治法，是采用单一的土壤污染防治立法模式，还是采用既包括土壤污染防治，又包括土壤污染整治的复合型模式，是立法者所要解决的关键性问题。我们知道，土壤污染防治是一个系统工程，专门性的土壤污染防治立法必不可少，但仅凭一部专门性的土壤污染防治立法不能解决所有的土壤污染防治问题。综观域外实施效果较好的土壤污染防治法立法模式（如日本、韩国等）是专门性土壤污染防治法的立法模式高度统一，即以土壤污染整治为主，至于土壤污染的预防问题则主要依靠其他外围的立法来完成。这样，既有侧重，又相互配合，从而有利于形成系统的土壤污染防治法律体系。

（二）明确立法目的

立法目的是法律的核心范畴，我国新《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”保障具有良好生态功能的环境是新《环境保护法》的立法目的。从党的十八报告提出“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础”，到党的十八届五中全会将“加强生态文明建设（美丽中国）首度写入五年规划”，这是十八大报告中“建设生态文明，关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”最直接的体现。将“保护良好生态环境”确立为环境法的根本目的符合中国实际，契合了时代特征。作为《环境保护法》的下位法，未来的《土壤污染防治法》也应当以实现良好生态环境为立法目的，其立法目的应当定位为保护良好的土壤生态环境，保障土壤生态环境功能的有效发挥。《土壤污染防治法（草案建议稿）》第一条规定：“为保护和改善土壤环境，防治土壤污染，保障农产品质量安全和公众健康，实现土壤资源永续利用，促进经济社会可持续发展，制定本法。”该表述虽然解释了《土壤污染防治法》的应然目的，但欠缺准确度。“为保护和改善土壤环境，防治土壤污染”是《土壤污染防治法》的表象型表述，此处无需赘言。但笔者认为，新《环境保护法》将生态系统的价值观念引入到法律制度中，一方面符合环境的生态规律，另一方面也与国家的方针政策相契合。因此，“保障农产品质量安全和公众健康，实现土壤资源永续利用，促进经济社会可持续发展”是“保护和改善土壤环境，防治土壤污染”所带来的效果，并非立法目的，《土壤污染防治法》的立法目的应当定位为保护良好的土壤生态环境——保障具有良好生态功能的土壤环境。

（三）《土壤污染防治法》应构建的法律制度

未来的《土壤污染防治法》应为土壤污染防治的“基本法”，虽然在法律位阶上属于一般法，属于环境保护部门法领域的子法，从属于《环境保护法》，但在土壤污染防治领域，应具有基本法的地位，是土壤污染防治领域的最主要或最重要的法律。因此，未来的《土壤污染防治法》应当关注以下两个问题：第一，作为土壤污染防治领域的基本法，其规范的应当是土壤污染防治方面最主要或最基本的问题；第二，注意与现有相关法律的衔接。《土壤污染防治法》的制定应当充分考虑到我国现行法律法规中关于土壤污染治理的相关规定，对于成功的经验要吸收并使之完善。因此，在制定《土壤污染防治法》的过程中应着重建立以下制度：

⒈建立完善的土壤污染防治监督管理制度。目前，我国土壤污染防治工作存在多头管理的问题，每个部门“都管一点，但又不全管”。这种状况导致了权力的“内耗”，多家管理机关之间相互争夺权力而又相互推诿义务，不能有效地发挥监管作用。有效治理土壤污染需要上述诸部门加强合作，用法律规定明确各管理部门的权力和职责，建立相对完善的土壤污染防治行政管理体制。“各部门具体的职责范围都应当明确，否则，各个执法主体职责不明确或者是各个涉及到土壤污染防治的部门职责不清晰，那么法律就是最大的失败”。[10]因此，必须设计出一套行之有效的制度来协调好各部门的工作。《土壤污染防治法（草案建议稿）》第十一条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理。县级以上人民政府国土资源、农业、住房城乡建设、工业和信息等有关部门和军队环境保护部门，依照本法和其他有关法律的规定对土壤污染防治工作实施管理。”遗憾的是，这种“统一监督管理与分级分部门监督管理相结合”的管理体制仍然存在部门协调问题。纵观其他国家的实践经验，大都选择了趋向集中和倾向单一的决策、指导、控制与执行中心的方向，使环境管理的权力越来越集中。以日本为例：综合地推进和调整环境行政政策的权限统一在环境厅之下，但对于公害发生源的具体控制权限的行使，根据法律属于都道府县知事的权限。丹麦、德国和美国等也都成立了相关的机构来加强土壤污染的预防和治理。结合我国实际情况，在土壤污染防治过程中，地方政府承担着关键的实施义务，土壤污染的复杂性造成协管部门特别多，地方各职能部门之间的分工合作就成为环境治理的关键，因此，在地方土壤污染防治管理中，有必要更多地赋予各级地方政府协调功能，并由地方行政负责人直接向国家环保部负责。[11]实行“最严格的环境保护制度”，要求实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这意味着今后国控环境监测站由国家环保部直接管理，省控站的监测工作则上收到省或直辖市的环保部门负责。事权上收，可以有效地避免地方干预监测工作，能够保证监测数据的正确性和真实性。

⒉建立完善的土壤污染防治修复基金制度。纵观环境法律较发达国家的实践，专项修复基金是土壤污染防治的重要保证。建立完善的土壤污染防治修复基金制度，有利于对被污染土壤的调查、修复工作的顺利开展，以及对土壤污染的受害者进行有效补偿。

修复污染土壤需要经过复杂的换土、淋洗等技术和大量人力、物力的投入，因此，修复污染土壤通常成本较高，周期较长。有鉴于此，世界大多数开展土壤污染修复的国家都设立了数额庞大的修复基金以保障土壤污染治理工作的开展。以美国为例，美国超级基金①的初始基金为16亿美元，但由于需要处理的事故和场所很多，所需费用很大，美国国会1988年在《超级基金修正与再授权法》中将超级基金增加到85亿美元。我国目前还没有类似的土壤污染治理专项基金，资金的严重匮乏也使得我国土壤污染修复工作举步维艰。但新《环境保护法》第五十条规定：“各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。”该条规定可以被视为土壤污染防治修复资金财政支持的法律依据。虽然《土壤污染防治法（草案建议稿）》第六章规定了污染土壤修复相关制度，但关于修复资金的来源没有作明确规定，只是从其“污染者最终承担责任”的法条规定和政府的兜底责任中可以推测出该建议稿所纳入的土壤修复基金来源主要包括：污染者付费和政府财政拨款。反观美国《超级基金法》的主要经费来源则包括：税收、常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收入等。即便如此宽泛的筹资渠道，其土壤污染修复还常常面临资金不足的窘境。

笔者认为，可持续的资金来源是土壤环境修复的基本保障，单一的筹资渠道无法满足巨额的资金需求，因此，应适当引入市场机制，拓宽融资渠道。就我国目前的现状来说，对于土地利用价值较高的大中城市，巨额的修复费用尚可消化在土地交易流转费用之中，但对于土地利用价值低于或等于修理费用的偏远地区，如何解决修复资金问题则成为阻碍土壤修复的一大难题。在此问题上，我们可以借鉴美国《超级基金法》的有益经验，在征收排污费和对污染企业罚款之外增加政府拨付专项资金，征收部分专项税、土壤污染防治专项基金的利息以及企事业单位和民众的捐款。同时，实施环境污染责任保险也是维护土壤受害者合法权益、提高防范环境风险能力、保障土壤污染防治修复费用的有效手段。

⒊建立完善的土壤污染防治责任追究机制。土壤污染重在整治，但要明确土壤污染的责任主体。美国《超级基金法》确立了严格的可追溯的无限连带责任制度，该制度被认为是有史以来最严厉的责任体系。①笔者认为，《超级基金法》在以下方面值得借鉴：第一，《超级基金法》确立的责任主体范围涉及面非常宽，“有关责任方”包括：导致环境污染的工业机器设备的管理人——设备的所有权人、设备实际操作人、运输设备的人员和污染物处置设备的管理人——设备的所有权人、设备实际操作人、运输设备的人员。我国立法规定的污染者负担原则在实施中存在诸多问题，给未来受到污染侵害的主体寻求法律救济带来了很大的障碍，为此，环保部在2008年《关于加强土壤污染防治工作的意见》中提出了较为系统的污染场地责任承担规则，但此意见未能解决实践中各责任主体的扯皮问题，且由于该《意见》立法位阶较低，没有相应的处罚权，对污染企业特别是非国有企业等约束力不够，因而解决土壤污染问题的作用也不明显。土壤污染是一个由量变到质变的过程，所有的相关主体都可能是土壤污染的肇事者，因此，在确定责任主体上，应借鉴“潜在责任人”制度，以“污染者付费”原则为指导，结合“受益者负担”原则，来确定土壤修复责任人和修复经费的分摊方式。[12]这在《土壤污染防治法（草案建议稿）》第五十八条已明确规定：“根据土壤风险评估结果，需要进行污染土壤修复的，由造成土壤污染的单位和个人承担修复责任。造成建设用地土壤污染的单位或个人不明时，所在地县级人民政府及其有关部门有权要求土地使用权人或者接受委托管理经营土地的单位进行修复。造成农用地土壤污染的单位或个人不明时，所在地县级人民政府及其有关部门有权要求土地承包经营权人或者接受委托管理经营土地的单位进行修复；农用地由农户承包经营的，由所在地县级人民政府及其有关部门进行修复。”第二，在归责原则上采用无过错责任原则。美国《超级基金法》规定，“有关责任方”无论在任何“设施”上发现“危险物质”的“排放”或“可能发生的排放”，其都应当对清除污染物负有连带严格责任。[13]即主观过错不再是判定行为人是否应当承担责任的唯一依据，只要行为人实施的行为和污染问题的出现存在因果关系，就承担责任。对此，我国《侵权责任法》在环境侵权领域也确立了相同的归责原则。《土壤污染防治法（草案建议稿）》虽然没有明确规定土壤污染的归责原则，但从其第五十八条规定可以看出，该法认定责任人不以过错为要件，并未对责任人的主观状态予以划分，可以推断其主张土壤污染责任实行严格责任原则。第三，由于环境污染具有潜在性、滞后性和累积性的特点，在短时间内，责任人的污染行为很难被察觉，因此，美国《超级基金法》规定了可向前追溯的问责机制。对此，我国应予以借鉴。第四，责任的代位性，即环境保护主管机关可以先为责任人履行责任，然后再向具体责任人追讨。我国《土壤污染防治法（草案建议稿）》第五十九条对此有明确规定：“污染土壤修复责任人拒不履行责任或者无能力履行责任，导致污染场地或农用地可能对公众健康造成严重危害的，污染场地或农用地所在地县级以上人民政府应当先行组织污染土壤修复。”第五，关于最终责任的规定。在土壤污染责任承担方面，有多个责任人时责任具有连带性，任何一个责任人都应当先履行责任，然后再向其他责任人追偿，以使污染土壤及时得到修复，受害人及时得到补偿。我国《土壤污染防治法（草案建议稿）》第五十八条规定：“土地使用权人、土地承包经营权人、接受委托管理经营土地的单位有权就修复的费用向造成土壤污染的单位和个人追偿。土地使用权人、土地承包经营权人、接受委托管理经营土地的单位有重大过失的，应当承担修复的连带责任。”第五十九条规定：“政府组织污染土壤修复的，有权向污染土壤修复责任人追偿修复费用。”

4.建立完善的公众参与制度。土地是人类赖以生存的基础，土壤环境质量的优劣直接关乎公共利益。在防治土壤污染问题上，单依靠政府的力量是不够的，公众参与是环保工作最强大的力量，因此，在土壤环境保护立法过程中应贯彻多元共治的现代环境治理理念，构建合理有效的公众参与机制。虽然2014年的《环境保护法》设专章规定了信息公开和公众参与，赋予了公众更多的参与权利，但其公众参与制度并不完善，欠缺对公众监督和建议等基本问题的具体规定，而且公众参与治理方面的制度也不完善。土壤污染防治应当将公民的环境权具体化、制度化，明确公众参与土壤污染防治的权利义务，主要途径，形式、范围、程序及保障和激励机制，为公众参与土壤污染防治工作提供根本保证。具体应做以下三方面的努力：一是要保障公众的知情权，建立完善的信息披露制度。各级环保部门要加强对被污染土壤的调查与统计分析工作，查明污染土地的数量、面积、受污染的程度等情况，并将这些统计结果公之于众，使公众了解土壤污染的基本情况。二是要明确公众参与土壤污染防治的形式、途径及具体程序，保障公众的参与权、监督权。各级环保部门在适时公布相关政策、污染状况、法律措施时要提供公众参与的平台，如采用座谈会、论证会、听证会等形式听取公众的意见，鼓励公众参与到土地污染防治过程中来，以提高决策的科学性、稳定性。三是提高公众参与能力，不断推进NGO建设。无论是西方发达国家的成功经验还是近几年我国的实践总结，都不可否认民间环保组织在保护环境、防治污染工作中的重要作用。2015年10月29日“新环保法环境公益诉讼第一案”①的审结就有力地证明了环保NGO的重要作用。因此，应加强环保NGO建设，这也契合了新《环境保护法》公益诉讼的规定，符合我国现实情况。

总之，“民以食为天”，“土壤是万物之本”。没有健康的土壤，地球上的生命就不可能持续。2015年7月1日全国人大常委会十五次会议明确提出：“我国应该完善生态环境保护制度体系，加大生态环境建设和环境保护的力度。把持生态的红线，保持人民赖以生存发展的大气、水、土壤”。因此，解决土壤污染问题，就要尽早制定土壤污染防治法，建立完善的法律制度，防治土壤污染。

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（责任编辑：王秀艳）