基层治理的变迁与危机

2016年特大洪灾肆虐中国南北，而与以往“众志成城”的救灾舆论不同，民众指责地方官员怠政懒政，而官员则批评民众的漠不关心。种种迹象表明，中国基层面临的治理结构正在发生深刻变迁。

中国传统治理强调“皇权不下县”，士绅阶层同时作为社区代理人和官府代表者，营造出一个和平静态的基层治理空间。20世纪的革命进程，彻底摧毁了这一连接原有国家与基层的中介力量和中间社会，建立起一个全新的社会控制和治理体系。但这种全能主义治理模式也遭遇了农村和城市经济的严重困境，改革开放最终引入了市场与资本力量来回应这种危机。但单向度的经济发展模式缺乏足够的社会视野与政治关怀，也未能解决如何在新型社会条件下，吸纳各种利益分化的力量和政治参与的诉求，并通过制度化途径来提高治理效率、整合政治体系、扩大合法性基础、建立现代性政治等问题。某种程度上，中国基层治理的核心，实际关涉的是政治参与扩展、公共利益维护、国家权威保持这三种目标之间矛盾的协调和平衡。这并非一个全新的问题，而是横跨中国历史的一个政治难题。

放诸更宏大的比较视野，美国人的村镇生活，其治理依赖个体化的自我组织，凭借枪支、产业和议事资格，地方民众不太关心华盛顿的白宫政治。这种治理模式主要依托宪法公民权与私有产权保护，有意创设和国家政治的距离，以此抵制国家与地方豪强精英对地方议程的主导。更有经验比较意义的台湾地区模式，则充分利用了政党政治和儒家传统的结合，通过各级农会组织、社团资源、志愿者组织乃至宗教团体的自治性力量，在国家、政党与社会之间形成了一种有机的自治与行政相结合的治理形态。这种东亚传统的社会治理有意模糊群己权利的界限，团结一切可以团结的力量，从而营造出互助互惠的社群主义氛围。但它始终面临如何公平利益分配、消弭政治冲突、避免黑金政治与派系政治的各种挑战。

后革命时代的今日中国，面临的不仅是乡村的萧条，也在遭遇传统城市社区和单位的解体与衰落。而且，不只是如何回应农村居民和城市中产阶级的再组织与治理难题。每年以数亿级规模流动的农民工群体，他们的生存和生活如何以一种社区营造的方式予以安顿，可能是比工伤事故与劳资纠纷更为棘手的治理挑战。中国的基层治理危机，一方面在于原有的组织架构难以回应新的社会需求，另一方面则是由于基层本身的消失，我们需要重新发现和发明“基层”。这是一个完全变化了的时代，社会关系、财产关系、土地关系，乃至国家与社会关系的全面的结构性变化。过去熟知的街道办、居委会、村委会、工青妇组织，都难以有效对接这一新的社会现实，更不论其自身进一步的官僚化与体制化。自然厌恶真空，这为大量的地下邪教、传销组织与黑社会团体提供了滋生的空间和土壤。

基层治理相比于国家治理，更能彰显不同的政治与文明秩序的差异。毋庸讳言，面对基层治理危机，只有充分反思传统与革命时期的治理经验，充分利用现代市场、契约、法律等新型治理资源，充分考虑既有的党群关系和新型的国家社会关系，超越简单的强化社会管控与提高财政汲取的思维。在重建中国人新型的历史文明和生活秩序的理念下，去回应这个跨越中国古今的政治难题。

《文化纵横》编辑部

2016年10月