浅析法治视域下的农村信访问题

李燕

摘 要：信访工作尤其农村信访是政府和老百姓沟通的桥梁，是维护社会稳定的基石，也是普通老百姓“下情上达”的一条重要渠道，更是党和政府联系群众、反映社情民意、树立政府亲民形象的一扇窗口。然而，近年来，部分地方的农村信访势头却逐渐升温，甚至人数多、规模大、持续时间长的群访、重访、赴省进京上访的现象更是不断出现。随着我国依法治国和让信访工作回归法治轨道的持续强化，面对上述信访现象，人们不禁要对农村信访的现状、引发的原因和法治社会下的农村信访工作对策进行深思，从而也促使我国农民群众的信访问题逐步走向合法信访和理性信访的正常渠道。

关键词：法治时代；农村信访；信访对策

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）05-0007-02

近几年来，随着社会主义市场经济的快速发展和农村改革的不断深化，农民的生活发生了深刻的变革和调整。同时，农村的一些“热点”问题与日俱增，主要表现在土地征用、村干部作风不实、村“两委”换届、村干部经济问题等方面，进而导致群众上访事件大幅上升，甚至会出现人数多、规模大、持续时间长的群访、重访、赴省进京上访的现象，这不仅影响了我们党和政府的形象，同时在社会上也产生了不良的影响。正确分析新形势下农村信访的现状、原因，及时有效地化解这些矛盾和纠纷，消除不稳定因素，维护农村稳定，是信访工作亟待解决的问题。

一、当前农村信访的现状

1.农村土地征用引发信访。随着城乡一体化的发展，城镇建设和项目规划用地日益加快，进而农村土地征用所引发的矛盾也日益突出。由此引发的矛盾已成为当前信访工作的重点之一，主要包括三个方面：一是农民认为征地补偿标准偏低，不能弥补失地的损失，尤其是城中、城郊村农民，土地一旦被征用就失去了赖以生存的基础条件，尽管有一定补偿，但仍对今后的生活十分担忧；二是在被征土地补偿费分配上，涉及外嫁女户口未迁者、男方入赘女方者、历史原因将土地全部归还集体者或户口已迁出本村的农户等，因要求享受同等村民待遇进行上访；三是在农村土地征用中，因征地与用地的时间不同而出现价格差，导致失地农民产生悔意而引发矛盾。

2.村干部作风不实引发信访。少数村干部工作作风不实或操作不规范，导致村务、财务公开的透明度不高，引发群众不满意，矛盾产生后又不能及时采取措施进行化解，造成矛盾累积，导致干群关系紧张，最终寻求上访途径进行解决。主要包括两个方面：一是村干部民主管理意识淡薄，村中事务独断专行，村务、财务不公开，并对村民的询问不加以解释和说明；二是部分村干部工作作风散漫，对于集体收入和村民的各种补贴款项兑现不及时，甚至在村民多次追问下，只是口头应允而不予兑现，致使村民对钱款去向产生疑问，怀疑村干部有贪污行为。

3.村“两委”换届引发信访。这主要表现在两个方面：一是在某些村由于宗派、帮派复杂关系，在“两委”换届选举时，相互争权夺利，或违法拉选票，选举结束后落选一方煽动群众上访；二是村支部与村委会工作不协调，内部不团结，有时一方就借助上访来打压另一方，从而产生“衍生效应”，对信访起到推波助澜的作用[1]。

4.村干部经济问题引发信访。农村基层干部大多数能够结合村情，创造性地落实党在农村的路线方针政策，积极带领群众勤劳致富，深受群众爱戴；但也有部分村干部手脚不干净，不给群众雪中送炭，只顾自己锦上添花，有的更是随意挥霍集体财产，甚至截留、贪污、挪用村民的各类款项，无节制地损害群众利益，引发集体性上访。

二、农村信访数量剧增的原因

1.部分镇村干部责任感不强，履职不到位。面对不断出现的信访问题，部分镇村干部不从自身原因找起，却说“这么多人上访，全是宽松的社会环境、亲民政策惹的祸”。例如，有些领导干部在房屋拆迁、征用土地等敏感问题上，对涉及群众经济补偿安置等有关措施考虑不到位，从而侵害了群众的合法权益，逐步酿成信访矛盾；有些村级干部民主管理滞后，村务财务不公开、项目开发不开会、款项兑现不及时、利益分配不均衡等现象激发农民上访，加之部分村干部或信访工作者在处理信访案件时相互推诿，历史责任不愿承担，共同责任无人承担，不愿正视信访问题，采取怕、躲、推、拖等手段，最终导致重复访、越级访问题层出不穷。

2.受传统体制观念束缚，村民“信访不信法”。随着我国法律体系的不断完善和依法治国理念的提出，人们在日常生活中的行为规范大都能被法律所调整和制约。但农民群众遇事在上访和法律渠道比较中，发现法律渠道不但成本较高、执行措施较慢，且存在司法不公、处理结果无法达到自己期望值的现实弊端；而走信访途径程序更加简单，处理结果更快，也更令上访者满意，加之我国传统历史长期形成“官就是法、法就是官”的认识思维，从而在群众中形成了一种不管遇到什么矛盾和问题，都找基层或上级党委和政府解决，不管对哪个单位和部门的行为不满，都找党委和政府要“说法”的惯性行为。而对于我国各级党政部门来说，源于“稳定压倒一切”的政策导向，对上访工作的重视程度也远远超过其他方面，这样一来就给人们造成一种错觉：上访比打官司快，比打官司好解决，比打官司更能得到领导重视。所以，纠纷矛盾出现以后，不管有理没理先上访，从而导致大多群众不愿意通过诉讼的方式来解决自己的实际问题。

3.信访部门职能错位，滋生不良上访。信访制度作为历史的产物，其本质是收集和传达民意，可现阶段信访机构却承担了太大的社会责任。当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会维稳的工作机构，加之对无理上访滋事者惩治措施偏软，致使上访数量剧增、形势更加复杂。如，受这种倾向的影响和纵容，社会上个别游手好闲者，甚至发展成专职信访人群进行信访获利，也有部分落选村干部或在职村干部因个人利益、宗派利益和集体资源而故意挑起矛盾，煽动群众闹事，从而导致农村群体性上访、越级甚至赴省进京上访数量剧增，达到了扰乱社会治安稳定的地步。

三、法治时代下农民信访问题的对策

党的十八届四中全会将依法治国确定为国家治国方略，要求社会各阶层在法治的轨道上行使职权、处理问题，运用法治思维来维护自身的合法权益。作为反映社情民意、维护社会稳定、体现亲民为民的农村信访工作也应回归到法制轨道，彰显法律权威，使群众的切身利益在法律的框架下得到有效的维护，将党的全心全意为人民服务的宗旨得以充分体现，进而更好地把群众团结在党和政府的周围，促进社会和谐。

1.增强法律意识，树立法治思维。法治观念是法治的重要基础。法律只有被认同、被信仰，成为内化在人们思想中、熔铸到人们头脑中的强大观念，人们才会自觉自愿地遵守法律，把依法办事当成自己的生活习惯。因此，在法治时代这一大背景下，作为农村的信访工作，也应做到依法信访，要通过新闻媒体宣传、领导干部带头、执法机构贯彻“谁执法谁普法”、司法机关“以案释法”来强化对农民群众的法治宣传教育，提升农民群众法治维权意识，将我国信访工作回归到法治的康庄大道上。

2.规范信访秩序，畅通群众诉求。正如德国在媒体上广泛引导群众通过来信方式进行信访所形成的良好结果一样，我们要引导群众在信访时维持良好的社会秩序[2]。一是畅通信访渠道。基层政府要健全来信、来访、网上信访、电话信访一体化接访网络，为农村信访群众反映问题提供畅通便捷的渠道。坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法；坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。二是防止案件积压。信访机构要按照修改后的《信访条例》规定，规范案件流程，加快案件流转，加强各单位之间的衔接配合，确保依法处理信访问题有序高效进行。三是提高基层化解能力。通过健全科学合理的考评指标体系，提高基层解决问题的主动性和实效性，最大限度把矛盾化解在基层。坚持分级分类处理，加大分流疏导力度，劝导当事人依法按程序反映问题，减少越级、无理上访。四是严肃处理违法上访行为。坚持教育与处罚并重，对伴有违法行为的上访人员，加强法制教育和批评劝导；对采取极端方式闹访、借上访之名煽动闹事的，依法严肃处理，引导信访人员依法理性表达诉求，不论有理、无理，都不能违法上访。

3.强化信访问责，提升服务效能。要健全各级信访问责制，确保信访工作人员满腔热情地接待群众信访。要切实把信访群众当朋友、当亲人，并坚持“四不”原则，即：不因非受理范围而不管、不因事小而不为、不因事难而退避、不因得失而取舍。一是明确规定受理和办结的时间，有关信访责任人不能推诿塞责，增强工作责任感，认真处理信访事项，规定信访的终结制，不能让上访者以同一事项和理由长期或多层上访，无理纠缠。二是依法接访。接访是信访工作的第一道环节，依法接访，一切按规则、按新完善的《信访条例》办事，各级政府和信访接待人员不能随意解释法律和政策、随心所欲对事情进行表态，不能误导当事人，更不能迫于政绩和稳定的压力，违反程序，违反政策，不顾行政成本花钱买太平，这是信访工作的错误倾向和人治色彩。信访工作者要坚持原则，不能以一时的“小实惠”换取暂时安宁，对信访人员反映的问题，按政策能解决的，坚决予以解决；不能解决的明确答复，从根本上打消信访人员的“幻想”。同时，要健全信访受理制度，明确责任主体，上级部门接待信访时一定要把情况了解清楚，既要跟上访的群众了解情况，更要和当地政府或有关部门核实情况，在此基础上，依法依政策进行答复。属于对政策不了解的，指明讲清让上访者心悦诚服返回去；属于无理缠访的，要协调执法部门进行严肃劝导或处理，打消其以为缠访就会解决问题的幻想；属于正当合理的要求，要求各级限期进行解决。

4.依法规范信访，彰显法治权威。依法规范信访是依法治访的关键。各级政府在化解信访上升的势头时，既要从提高执政能力构建和谐社会的要求出发，又要摒弃过去传统的头痛医头、脚痛医脚的“消防式”治病模式；既要有效地保护人民群众的合法权益，又要建立良好的信访秩序，真正做到依法治访，按规矩办事。各级信访工作者要旗帜鲜明地维护信访秩序，坚决打击破坏信访秩序的行为。信访权利的民主性质绝不意味着是一项不受约束、任意扩张的权利。信访人在行使自己权利的同时，必须遵守法律法规，不得损害国家、集体、社会和其他公民的合法利益。否则，社会将会陷入混乱和无序之中，信访权利的保障就无从谈起。要教育上访者走出“不管有理没理都上访，上访就能得好处”的认识误区。上访应到有关机关设立或指定的接待场所提出，对不听劝阻、组织串联、煽动集体越级上访的骨干分子和无理缠访人员及采取异常行为上访人要予以严肃处理，净化上访空气，把群众信访行为纳入法制化轨道。要充分发挥公、检、法、司各部门的职能作用，降低诉讼成本，畅通司法救济渠道，保障弱势群体利益。

参考文献：

[1]章彦英.涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道[J].法学论坛，2011（1）：56-61.

[2]刘树枝.公民利益诉求解决机制探寻[J].中国党政干部论坛，2009（8）：28.