上海科技创新立法核心制度的研究及建议

为了贯彻落实上海市委《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》有关“统筹推进地方立法，及时开展涉及创新的法规、规章的立改废释工作”的精神，根据市人大常委会党组的要求，上海人大工作研究会专门成立了以会长姚明宝为组长，副会长孙运时、秘书长林荫茂为副组长的课题组，就市委文件列举的制定科技成果转移、张江国家自主创新示范区条例，修订科学技术进步、促进中小企业发展专利保护等条例所涉及的核心制度，以及海内外推动科技创新立法的共性内容和核心制度，展开课题研究。课题组组织上海高校和科研院所中熟悉相关领域的专家学者，广泛听取意见建议，最终形成五个分课题报告和一个总报告。

一、关于海内外推动科技创新立法的共性内容和核心制度

从全球范围看，与美国硅谷、日本筑波、英国剑桥、法国索非亚、台湾新竹等全球科技创新中心的发展相比较，上海在科创中心建设方面还存在一定差距，面临着法制环境和创新氛围欠佳、促进创新的法律保障制度不到位、政府配套政策支持不够等挑战。而海外科技创新中心的发展历程和立法保障的经验表明，企业成为创新主体、着力推进科技成果转化、最大限度吸引全球人才、强化政府服务等方面的制度保障，是海外有关科创中心立法的共性内容，对上海有很大启示作用。一是以激励性立法鼓励企业特别是中小企业从事技术研发创新。如韩国在过去十年中，营建了从《宪法》到《中小企业基本法》再到各种特别立法的较为健全的立法体系，其中尤以《科学技术革新特别法》更为突出，明确规定：政府为了支持中小企业技术革新，应谋求供给人力、税制与金融优惠以及优先购买等多方面之措施。对照上海实践，激励中小企业的科技创新活动方面尚有欠缺。二是高度重视科技成果的转移转化，注重产学研相结合并辅之相关立法制度。如美国政府一直重视对高新科技研发成果转化的支持，在硅谷等地建立几十个科技成果推广中心，推进产学研一体化发展，并直接成为科技研发成果的消费者。对比上海，如何构建由制度支撑的产学研紧密结合的机制，使众多颇具实力的企业与较多全国知名高校科研院所“强强联合、优势互补”，还要在立法保障上有所为有所创新，并最终由市场检验科技创新成果的价值。三是以立法保障人才吸引这一科技创新活动的根本。长期以来，对科技创新发展所需人才，美国一直立足于积极引纳并在立法上给予保障。美国60%的高技术公司里，外籍科学家和工程师占90%；计算机产业领域的博士中50%以上是外国人；“硅谷”企业工作的外籍（主要是中国籍和印度籍）高级工程师和科学家占33%以上。北京市人大常委会审议通过的《中关村科技园区条例》，突出对人才引纳的重视和保障，这在国内地方立法中首开先河，为中关村科技创新人才的引进提供了制度保障。

二、修改《上海市科技进步条例》使其成为上海推进科技创新中心建设的地方性母法

《上海市科学技术进步条例》属于上海科技宏观管理方面的法规，调整和规范本市科技活动的全部范围，为制定其他单行科技法规提供基本依据，是本市科技法规、规章的“母法”。由于现行条例条文较为原则，缺乏实施细则，也没有明确的配套性文件，对法规的实施和统领作用带来一定影响。需要确立全新观念，统领条例的修改；通过梳理、提炼和升华现有科技创新制度的成果，以问题为导向，突破科创中心建设中的旧观念、旧制度的束缚；通过理顺与其他条例的关系，增强条例的可操作性，使其真正成为上海科技领域的“基本法”。关于修订的基本思路，一是建议遵循创新规律，改进政府的工作。重点处理好创新活动跨界与政府体制改革滞后、创新随机性与创新资源获取及时性、创新风险强度与创新风险分担机制力度这三方面的关系。二是建议加强组织协调，改变科技工作多头管理、条块分割、相互脱节的状况。进一步做到法律体系上协调，关注与其他法规的互补和衔接问题，完善科技法规框架体系，使上海科技法规产生一体化效应；关注新近发布的规章和规范性文件，根据市委22号文件的要求对其规范的详略程度决定吸收内容。进一步做到组织管理上协调，切实解决本市在依法集聚创新资源过程中的各项问题，建立由各部门参加的推进科技创新中心建设工作机构。三是建议强化监督。增加实施监督一章，将以往本市日常管理中的做法制度化，并考虑给予市政府的推进工作机构相应的授权，以保障市委22号文件提出的一系列愿景目标的实现。四是建议完善科创政策。以促进科技中介服务集群化为目标，重视研发和创业中介的作用；推动科技与金融紧密结合，在条例修订中细化科技和金融两者的融合政策和措施，助推科技型企业发展壮大，建立科技金融支持体系；营造创新创业环境，扶持众创空间发展，除了强调政府在营造创新创业环境中发挥的作用外，要充分发挥民营机构和“四新”企业在创新中发挥的作用，鼓励发展混合所有制的孵化机构，支持有优势的民营科技企业搭建孵化器等创新平台，探索设立国有非企业研发机构，引导协同创新。

三、修改专利条例的关键是构建激励创新与转化的职务发明新制度

上海科技创新中心建设的成功与否，一定程度上依赖于科技创新与成果转化的程度，职务发明制度的合理性是决定科技创新动力与成果转化效率的关键因素。必须把构建激励创新与转化的职务发明新制度作为修改《上海市专利条例》的核心条款，为有效激发科技人员创新活力、显著提高科技成果转化效率提高制度保障。在我国，由于现行职务发明制度所确立的职务发明种类划分与归属关系过于简单，将发明人与所属单位之间较为复杂的智力劳动与投资关系作了简单的制度安排，将职务发明的范围规定得较为宽泛且边界模糊，并将职务发明成果申请专利的权利完全归于单位，发明人只拥有获得一定奖酬的权利。建议：一是将现有职务发明分为“任务发明、职责发明、岗位发明”三种不同类型，并根据这三种职务发明分别形成三种不同的财产权利归属关系与财产利益分配制度。二是建立“权利共享、利益共担”的职务发明制度机制。用单位发明成果的部分财产权利换取发明人进行成果转化的积极性，实现“权利共享、风险共担”的制度安排。这既有利于充分激发发明人的创新热情，又有利于专利成果的有效转化。

四、科技成果转移转化立法应规范和促进科技中介机构发展

对照全球科技创新中心建设的战略目标，上海在科技成果转移转化等方面面临着严峻挑战，存在较多瓶颈制约，应针对现行制度中的短板和不足，借鉴国际先进经验，构建新的体制机制，尤其要通过立法规范和促进科技中介机构发展，这对建设全球影响力的科技创新中心具有举足轻重的作用。建议立法应包含下列内容：一是促进科技中介服务机构的市场化条款。规定科技中介服务机构的组织形式与运行机制，选择股份有限公司、有限责任公司、两合公司、合伙企业，使其成为真正意义上的市场主体，从根本上解决我国科技中介服务机构在体制上存在的独立性差、依附性强、缺乏开拓发展的动力机制的问题，逐步实行中介服务机构的市场化运作。二是促进科技中介服务机构的专业化条款。鼓励科技中介服务机构的行业协会、技术经纪人协会的建设，赋予行业协会对中介服务机构和从业人员的资格认定、业务培训、质量考核、同业交流、行业自律和信誉监察等职能等。三是促进科技中介服务机构的功能建设条款。鼓励科技成果的信息化建设，支持高校、科研院所等公共研发机构联合搭建服务企业创新的技术创新平台，鼓励同一类型或服务于同类对象的科技中介服务机构组建“科技中介服务机构联合体”以及科技中介园区，不断完善科技中介服务网络；鼓励各级科技管理部门建立公共科技信息平台，进一步向科技中介机构开放科技成果、行业专家等信息，为其提供及时、准确、系统的信息服务。四是支持科技中介服务机构发展的税收条款。

五、张江园区立法要集中关村条例、东湖条例、深圳条例的亮点于一体

在上海建设科技创新中心的全局中，起着核心载体作用的张江国家自主创新园区亟待解决的是立法问题。而北京中关村、湖北东湖、深圳等其他国家自主创新园区，不仅有实际经验与教训，又有多年立法和执法实践，从这方面说走在了上海前列。这三部条例又各有特点，如深圳条例比较重视市场作用，重视企业主体地位；中关村条例比较重视政府推动作用，在科技金融政策突破方面先行先试；东湖条例同样也有不少特点鲜明之处。他们的立法集中了管理体制机制、产学研一体化、人才政策等方面的最新成果。上海张江园区立法一定要集兄弟省市亮点于一体，解放思想，加快速度，大胆借鉴，力求有新的突破。建议着重把五个方面作为核心制度：一是建立创新的管理机制体制，如市政府设立市示范区管理机构，将大张江管委会和小张江管委会统一起来，更好地发挥二者在规划、指挥、协调以及服务方面的作用。二是优化空间配置，应当按照土地利用总体规划和城市总体规划，编制示范区空间布局规划，统一规划示范区的建设用地与发展。三是进一步优化人才政策，通过制定人才引进政策，完善人才激励、人才评价机制等，使张江园区成为上海人才新政实施的高地。四是创新科技金融相关机制。五是推行双自联动，以上海自贸试验区、张江国家自主创新示范区为改革平台，发挥“双自联动”优势，创建人才改革、金融改革等试验区，为全市相关体制机制创新突破提供可复制、可推广的经验。