规避PPP项目风险的“三步曲”

蒙俊

近两年来，在财政部、国家发改委等相关部委的推动下，国内出现了一波PPP热潮，各地纷纷推出一批批PPP项目吸引社会投资者，面对数万亿PPP项目天量投资额，许多社会投资者开始高度关注这一领域，但差强人意的是，到目前为止，能成功实施的PPP项目还是少之又少。这说明各地在PPP项目选择、方案设计、具体推进的过程中，还有诸多不专业的地方，特别是不能正确理解PPP 的本质含义，致使在操作中“失之毫厘、谬以千里”，给政府和企业都带来巨大的风险和损失。笔者结合PPP本质的理解，谈一谈规避PPP项目风险的“三步曲”。

选择合适的项目

所谓PPP，就是公共部门与私人部门为提供公共服务（产品）而建立的长期合作关系，这种合作一般以特许经营为基础，通过签署合同来约定双方责任、风险与权利，其目的是使合作各方达到共赢的效果。

这里边有两个关键词，一个是“公共服务”，另一个是“特许经营”。把握好这两个词的含义，也就把握住了PPP模式适应的项目范围。

首先合作标的是不是政府负有供给责任的公共服务项目。如果政府推出的是一个商业运作的项目，投资者就得注意了，这是政府打着PPP的名义在招商引资；如果企业把一个商业项目包装成PPP项目报给政府，政府也要警觉了，这是企业打着PPP的幌子骗政策或者圈地。前阵子有些开发商以养老社区的概念将房地产开发项目包装成PPP项目，即是后者的典型手法。

其次是合作项目是否有市场化运作的空间，或者说有经营的可能性。从经验上看，规模较大、现金流稳定、长期合同关系清楚、比较适合“谁使用谁付费”的项目，如地铁、高速公路、水务、机场、供电等，比较适合采用PPP方式。

唯有公共服务项目，政府才能合法地给项目予以政策和财政支持；唯有可经营的项目，才能发挥社会资本的天然优势，使项目本身产生稳定的现金流。

选择合适的伙伴

既然公共部门本该做的事情，为什么要拿出来与私人部门合作呢？双方的诉求又是什么？

对于公共部门而言，采取PPP模式，一是解决当前资金紧缺问题；二是要降低项目全生命周期内政府支出成本；三是提高公共产品（服务）的供给效率，让公众在可接受的价格内更快享受到更好的公共服务。

PPP模式的理论基石，其实是建立在“企业比政府在项目建设运营上更具效率”的基础上，所谓“专业的人干专业的事”。因此，政府在选择合作对象的时候，一定是那些既有经济实力、又在项目对应的领域有着丰富操作经验的企业。具体而言，这个合作机构应该是资金实力较为雄厚、建设运营能力较强，是一个优秀的项目运营商，或建设商与运营商结成的联合体，而不能仅是建设方。

PPP是一种融资模式，但不仅仅是一种融资模式，社会资本除了出钱之外，必须在项目建设运营上比政府做得更加专业、更加有效率。一个成功的PPP项目，一定是使得政府、合作企业、公众这三个利益相关方都受益的项目，而这些利益的来源，就是效率的提高，即“企业比政府在项目建设运营上更具效率”，如果没有这一点，项目的三个利益相关方起码有一方是利益受损方。

而对于社会投资方来说，合作方的选择，要注重两个方面，一是当地政府是不是拥有一个有水平、讲诚信、有效率的领导班子，主要领导要了解PPP，合作意愿较强，能够亲自抓项目，出面协调政府相关部门，形成合力，有效推进。二是当地经济发展前景不错，财政可持续性较好。

好的合作伙伴，是走向成功的起点。

科学确定合理的收益水平

PPP项目应该是具有合理收益水平的投资项目：暴利和亏损都不是成功的PPP项目。作为一个公共服务项目，产生暴利，受损的一定是公众和地方财政；而项目亏损，如果缺乏政府财政的补贴，受损的就是社会投资者。

因此，在项目方案设计阶段，首先要做好市场调查，准确掌握项目的市场需求和公众价格承受度，科学测算公众服务的供给价格，在此基础上确定补偿或收益分配机制，以确保合理的项目收益水平。

特别要强调的是，要关注项目的市场需求，做好可行性研究，看看需求能不能承载项目。一是比较准确把握市场空间、市场潜力有多大，二是对公众支付意愿和能力有一个科学的评估，这样做出来的财务模型才是可靠的。笔者曾经接触过这样一个案子，那是南方的一个欠发达小城市，几十万人的规模，当地有一个冶炼厂要转型，与当地政府策划在工厂原址上建一家5000床位的中高端养老院，计划做成一个PPP项目。这个项目的负责人把方案给我让提提意见，我问他：“你们这样的一个城市，有那么大的机构养老需求吗？老百姓有能力、有意愿支付如此水平的入院费用吗？”他回答：“我们也觉得定价有点偏高，但是老百姓的收入水平也在不断提高；至于床位数，按照我市的规划，养老床位要满足5%的老人需要，我们是按规划要求做的。”我对他说，最好是回去做一个详细的市场调查，“不能只盯着规划，要尊重市场。我感觉你们的项目超越现实需求太多了。”他回去做了市场调查，最后把项目取消了。

PPP项目的操作非常复杂，在诸多环节中只要出现一些问题或瑕疵，都会导致项目风险的发生。文中提到的所谓规避风险“三步曲”，只是选择其中最为重要的环节加以说明，因为这几个环节非常重要，某一环节出现问题就会直接影响到项目的根基和成败。

（作者单位：中国科学院行政管理局）