督查中的人和事

查英

不论督查还是检查，上级推动，下级执行，更关键的在于两者之间的互动。

新录公务员入职半年后，郭成章定岗至当地省级督查室。和郭成章一样，近两年，省市级招录、选调的公务员中，多名年轻人进入督查部门。“督查部门人手紧，缺人。”李中廷告诉记者，他曾在某地市政府部门任职。

据了解，全国省级督查室中，约有12地正处级、两地正厅级，其余为副厅级或高配副厅级。在李中廷眼里，厅级高配是督查部门职能强化的表现，同是督查机制渐受重视的结果。随着2015年全国大督查情况通报的最终发布、2016年“促进民间投资政策落实”大督查的启幕，督查带来的压力与动力正一级一级传导。从上至下、由下往上，督查产生的“互动”效果，也让政策更易落地、决策更接地气。

可以说，督查行动，正在形成一种新状态。

“督查更严了，糊弄不了”

2015年国务院开展第一次大督查时，李中廷正在某市政府核心部门任职。在这轮督查引起的问责中，李中廷所在的市因“项目资金沉淀、挪用”而“中弹”。

“过去地方就怕争取不到项目和资金，大部分人的理念都是先将项目拿下来，拿下来之后怎么办再说。现在政策发生了一系列变化，项目跑下来之后有期限，不能按时落地的，资金会被收回，另外还要问责。”李中廷告诉《决策》。

一直以来，“跑项目”“争项目”是地方发展的重要抓手，项目带来的不仅是优惠政策，还有大笔资金。当跑来的项目会面临“不能按时落地”的风险并遭问责时，当如何进退？

李中廷分析，“过去跑跑腿不断去争取，但是现在不仅要跑到，还不能形成沉淀资金。有这种变化，但项目不能不跑，你拿不到就给别人拿去了。不争取项目，你这个地方不就完了吗？你争取来项目，就要真正地落地生根、形成效益，这也是督查问责的目的。”

无疑，督查不再“走形式”。李中廷对此也深有感受，上报的材料督查组会一页一页地翻，涉及项目资金的督查还会结合审计手段。“一面是材料汇报，一面是实地察看。材料是工作的体现，只有做了一项工作才有材料；实地察看，看看项目在哪个地方，进度如何。”

在李中廷看来，督查产生的压力正一级一级传导，那种“陪你谈谈、陪你转转、把你送走”的时代一去不返。“你现在很难糊弄，这就是新督查时代。”李中廷有力地抛出这句话。

定岗后的郭成章工作一直很忙，晚上加班加点成了他和同事们的常态。除了围绕各项督查任务，还有督查机制、制度的形成完善等事项，让这些督查干部颇费心思。

郭成章也告诉记者，“在下发的具体督查任务反馈中，他们上报的材料一般不会作假，也很难作假。”而对于问责，也主要在国务院的大督查过程中产生。周围人都说郭成章赶上了一个好时代，“督查部门原来属于被边缘化状态，如今督查职能得到加强，督查工作成为政策落地中必不可少的一环。”

督查渐受重视、渐显成效的背后，区长陈德发的工作节奏也发生了变化。以“棚户区改造”为例，陈德发每个周末都要空出时间召集社区负责人开会，讨论推进中遇到的问题与解决的办法。

“每次开会都要讨论近30个议题，会前各參会人员都要有针对性的准备好，带着问题和方案来。去年有关棚户区改造的会议纪要，就有一百多项具体议事。”该区政府办一名工作人员介绍。

从郭成章所在的省级，到李中廷所在的市级，再至陈德发所在的区县级，督查催生出的压力层层传导，同时执行动力也在层层递升。

从任务分解到责任分担

徐银节是铜陵市铜官区政府办副主任，负责政务督查等相关工作。从事多年督查工作的徐银节，对督查部门的职能和工作细节如数家珍。自从国务院进一步加强政府督促检查以来，他有一个直观的感受：“无论是督查事项还是督查频次，都比以前增多了。上面要求政府作为，要求布置下来的重大决策和重要工作能落实，督查随之密集而至。”

徐银节告诉《决策》，“向上，区级政府的督查任务主要来源于省、市两级；向下，区政府围绕自身重点工作等发起督查。”

以政府工作报告为例，徐银节介绍，“每年两会结束后，区政府督查室都要将政府工作报告任务目标进行细化分解，印发至各相关单位部门。”

在一份铜官区《2016年区政府重点工作目标任务分解表》中，记者发现，从GDP、财政收入、固定资产投资、可支配收入、新增规上工业企业数等具体目标任务被一一列出，共109项。紧跟其后则明确了“分管领导、主要责任单位、协同责任单位”。

督查重视度越高，责任的担当要求也越高。徐银节坦言，“市里下达了一项任务或者说经济指标，如果你不加大督查的频次，年终时大家报一下情况，这就可能出现一种问题，假如年终没有完成怎么办？因为你中途也没有去了解、去督查，这个责任谁来承担？”

面对谁来担责的问题，最好的办法就是将责任提前分解到位。徐银节分析，“督查的好处很多，它实际上有助于工作的及时反馈、及时了解。对工作推进过程中出现的困难能够及时调度并解决，对因客观环境不能完成的工作或与实际发展相滞后甚至阻碍发展的政策及时作出调整，让部署的工作任务及决策更接地气。”

督查产生的互动过程，使得决策、政策从上到下，再从下往上，能不断地得到修正，符合实际。

调查中一个共识即，不论是督查还是检查，上级推动，下级执行，意义还在于两者之间的互动。“首先不督查你不知道进展到什么程度了，过程中出现了什么问题，遇到游离在政策之外的情形该如何解决？这就需要上下级沟通互动，基层能解决基层解决，基层解决不了，上面帮助解决。”徐银节说。

徐银节还介绍，常态性的督查时间节点有周期性。如政府工作报告任务督查每季度督查，月底重点工作督查每月督查。其他的重点工作督查则以便利工作为原则，如领导的批示则是按周督查形成反馈。

那么，对于被督查者来说，督查工作如何反馈？

在督查频次渐高背景下，有种声音反应“不知道督查材料怎么写才好”，徐银节就此解释说，“督查室下督查源时就要考虑今后这条要怎么反馈，如何反馈更准确客观？”

经济指标可量化，而类似社会民生事业则显得比较宏观，宏观的东西如何督查？徐银节直言：“在下达督查任务时，需要对督查事项有详细了解，从指标、措施等方面量化督查任务，这样才能有的放矢，从反馈材料中了解情况、发现问题。”徐银节也在工作中发现，如果下发文件内宏观性内容太多、大话太多时，感觉“一点材料都收不起来”。

徐银节还告诉记者，“以前书面督查偏多，现在现场督查、调度的比例在不断往上提升。”依据经验，他认为，“多和被督查单位沟通，挖掘督查事项利于推进难题。”

而对于报送材料不够全面的督查事项，徐银节也认为：“要与被督查单位多沟通，不要文来文往。从督查实践看，电话或当面沟通后形成的反馈材料更确切。”

“越是难以推进的工作，

越要加强督查”

5月20日，国务院民间投资专项督查正式拉开帷幕。两天后王满传要飞赴福建，开展“促进民间投资政策落实”的有关评估调研。

25日，王满传所在的国家行政学院评估组一行8人到达厦门。当天上午，评估组分为两组，分别在厦门金旸集团和福建三安集团有限公司召开座谈会。

据了解，厦门市工商联组织了21家民营企业代表参加了座谈。参会企业涉及十几个行业。当天下午，评估组又与厦门市发改委、民营办、金融办、科技局、审改办等15个市直有关部门继续座谈。

王满传告诉记者，“5月上旬，国务院办公厅委托国务院发展研究中心、全国工商联及国家行政学院三家单位，对促进民间投资政策落实情况开展第三方评估。按照国办的要求，国家行政学院近期正在开展有关工作。”王满传到福建的调研，正是这次评估内容之一。

评估“促进民间投资政策落实”，专家们如何具体摸底？

王满传介绍，“我们评估的内容是围绕国务院近年来出台的，引导和促进民间投资的系列政策措施，去年末中央经济工作会议和今年《政府工作报告》对促进民营经济发展、激发民间资本投资活力等作出的部署落实情况。”

在这次评估调研过程中，王满传关注到几个重点方面：各地为促进民间投资简政放权情况如何？是否存在权力下放不到位、不协调、不配套问题？是否存在民间资本准入门槛高、审批难、困难多、阻力大等问题？政府为促进民间投资出台了哪些支持性政策措施及其成效如何？在创新市场监管、優化对民营企业的服务、规范中介服务等方面采取了哪些措施？是否存在政策多变、“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”？

“与前几次一样，我们都要通过召开座谈会、实地考察、问卷调查等多种方式进行评估。”王满传说。

包括综合性大督查、专项督查在内，一轮一轮的大督查接踵而至。这些督查的目的是什么？又是否达到了预期的效果？

王满传认为组织开展督查有两个目的，一是督促有关地方和部门及时、准确地贯彻落实党中央、国务院的部署，不折不扣地执行上级政策，防止有令不行、有禁不止，防止违背中央精神有选择地执行，防止消极拖延执行上级政策；二是发现执行有关政策措施存在的障碍，分析影响政策执行的因素，以便研究采取针对性的措施加以解决。

“从我近几年参加的第三方评估来看，我认为，很好地达到了这样两个目的。”王满传告诉记者。

而站在研究公共政策和公共管理的学者角度来看，王满传则认为：“任何战略部署、任何政策措施，如果没有督查和评估，就不会产生预期效果。长期以来，我国各级政府部门重视抓落实不够，导致很多工作光有部署，没有跟进督查，往往是虎头蛇尾，甚至不了了之，达不到预期效果。”

“加强督查、把督查作为整个工作的必要环节。”这种认识在顶层已成共识。

换个角度来看，督查的强度与力度在什么程度内，效果会最大化？

王满传分析，“什么力度和强度的督查比较合适，取决于推进工作和政策的重要性与复杂性。越是重要、越是难以推进的工作，越需要加强督查。当然，督查不能干扰下级部门的正常工作，关键是要采取适当的方式方法。”

王满传还告诉记者，“第三方评估人员并不在现场提出评估意见，所以也不会与评估对象发生意见分歧。但是在随后做出评估判断、提出评估意见环节，评估组成员之间有时会出现分歧，比如对落实政策的进展情况、取得的成效，可能意见不一致。这时候，就需要各自列出评判依据，通过讨论达成一致。”

每一次评估，包括王满传在内，专家们都“满载而归”。这些获取的超大信息量最终会浓缩于万字评估报告中，浓缩的精华中则字字如金，分量不轻。

（文中部分姓名为化名）