法律智囊，深度参与政府决策

黄宏 朱伟 项寅东

截至去年底，我省省市县乡四级政府已经基本实现了法律顾问“全覆盖”。在许多人看来，这些法律顾问仍披着一层神秘的面纱，他们平时都在“顾问”些什么，又是如何推进法治政府建设？

党的十八届四中全会提出，积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。今年全国“两会”上，依法治国、建设法治政府是与会代表委员热议的话题之一，由此也带动了人们对政府法律顾问的关注。

2014年5月，我省率先全面推行法律顾问制度，省政府主要领导给7位新聘任的省政府法律顾问颁发证书。两年过去了，我省全面推行政府法律顾问制度。根据省法制办的统计数字，到2015年底，我省省市县三级政府已全部拥有政府法律顾问，全省1262个乡镇街道中的1245个已经拥有法律顾问，覆盖率达98.65%。各级政府共聘用法律顾问2352人。

选聘——法律顾问门槛高

浙江天册律师事务所主任章靖忠，是省政府2014年首批聘任的7名法律顾问之一。

说起自己当初被聘为省政府法律顾问的事，他还清晰地记得得知消息时的诧异感。“当时我正在美国公干，接到一个电话。”一名省政府工作人员征询他：省政府准备聘请一批法律顾问，不知道你愿不愿意担任？

“我当然愿意担任，作为一名律师，能为促进依法行政、推动法治政府建设，贡献绵薄之力，是一件很光荣的事。”当时还担任省律协会长的章靖忠一口答应下来。2014年5月，省政府举行法律顾问聘任仪式，章靖忠和其他6人被聘为省政府法律顾问。这7名法律顾问中，5名是法律专家，2名是律师，均是我省法律界的知名人士。

聘请法律界中具有丰富理论和实践知识的人士成为法律顾问，并不是相关部门偶然兴起的念头，而是经过深思熟虑的一项制度安排。在推进依法行政、建设法治政府的过程中，浙江历来就非常重视法律顾问的作用。

2004年，台州在全省率先成立了市政府法律顾问团。在这个过程中，法律顾问参与处理了一系列法律事务，及时防范和化解法律风险，大大提高了被顾问单位工作效能和依法行政工作水平。

为了进一步提升依法行政工作水平，从2013年起，设置省政府法律顾问就被列入了议事日程。在章靖忠接到征询电话之前，相关准备工作就在紧锣密鼓地进行中。其中，制度配套就是最先考虑的问题。

2014年2月14日，我省出台了《省政府法律顾问工作规则》，这一规则中明确法律顾问需要履行为省政府重大决策提供法律咨询意见、参与省政府立法项目研究、论证重要规范性文件的合法性审查工作等七项主要职责。法律顾问还可以应邀列席或参加省政府有关会议；有关部门或单位对法律顾问提出的法律意见和建议也要认真研究，及时反馈处理情况。

这些法律“高参”有严格的“出身”范围规定。《规则》提出，省政府将组建法律顾问组，聘请5至7名法律专家担任省政府法律顾问。这些法律顾问由省政府法制办征询有关单位建议和本人意见，在省内知名法律专家中推荐，报省政府批准后由省政府聘任。对法律顾问的资格也有较高的要求：法律顾问要求从事行政法、经济法、民商法等领域的教学、研究和法律服务工作，具有教授、研究员等高级职称和法律职业资格，要熟悉省情、民情、社情，有较强的分析和处理实际问题的能力。法律顾问每届聘期为3年，期满可连续聘任，但不超过两届。

“受聘不久，省政府法律顾问组就召开会议，让我们就法律顾问如何开展日常工作进行讨论，提出看法。”章靖忠回忆。在会上，这些法律顾问们提出，希望能及时看到新发布的省政府规范性文件，另外能够落实保障顾问工作规则中的参会问题。

根据讨论意见，省政府法制办和省政府办公厅相关处室共同研究，专门起草制定了《省政府法律顾问组日常工作运行机制和方式》。如今，每当有新发布的省政府规范性文件，每一位法律顾问都能收到寄送的纸质版本，方便第一时间了解工作动态。

履职——破解困局支高招

法律顾问在哪些方面大显身手？据有关工作人员介绍，政府法律顾问是政府决策的参谋，也是行政机关处理纠纷的得力助手。如今，在推行依法行政的进程中，法律顾问发挥出越来越重要的作用，尤其是围绕政府的重点难点工作，提供了大量法律咨询意见。

省政府法律顾问“上任”后，顾问的第一件大事就是关于“三改一拆”行动中遇到的法律问题。“‘三改一拆是省委、省政府大力开展的一项重点工作，不仅是一项民生工程，更需要一整套法律来支撑。”省法学会副会长牛太升是7名省政府法律顾问之一。他说，在这过程中，层层环节都和法律有关：地方立法、行政执法、司法乃至法制宣传，政府法律顾问当然不能缺位。

2014年8月，省法律顾问组召开专题例会。在会上，各种“三改一拆”过程中可能遇到的问题被“端”了出来：一些地方以“三改一拆”领导小组发出限期拆除通知和公告，该如何规范？拆除企业、养殖户的违法建筑时，如何保障其相关权益？行政执法如何与司法相互衔接，尽可能让社会矛盾在行政执法过程中得到化解，避免让所有的矛盾都进入诉讼程序……

针对这些问题，在这次例会上，有省政府法律顾问提出，处置违法建筑是执法行为，行政强制法已经明确行政强制措施不得委托，因此建议负有法定职责的部门来作为行政执法主体，此外，还要有齐全的手续、规范的程序，减少纠纷的发生……这份意见汇总，后来经省法制办呈送省领导案头，多位省领导均对该法律意见书作出批示，要求相关部门研究落实。

除了为党委、政府的重大举措提供法律意见和建议外，对政府出台的“红头文件”进行合法性审查，也是法律顾问们经常要做的事。浙江大公律师事务所管委会主任李旺荣是绍兴市政府法律顾问，他就经常参加当地政府行政决策合法性审查。

“特别是规范性文件，出台前，普遍要进行合法性审查，这已经成为惯例。”他说，这些规范性文件，针对的问题往往较为集中，是社会的一些难点，一旦突破就解决一批，因此他在履职时就特别慎重对待。

目前，我省很多地方政府的部门也实现了法律顾问全覆盖。杭州江干区政府法律顾问张红艳，兼任江干区卫计局、农业局和城管执法局的法律顾问。她觉得自己肩上的责任着实不轻。

法律和规范性文件的规定，虽然严密，但难免百密一疏。因此和省、市、县政府本级的法律顾问相比，部门的法律顾问往往面对更实际、更直接的难题。

两年前，江干区卫计局曾经遇到一个难题：有一对夫妇早年收养了一名孩子，但这名孩子的亲生父母还育有其他子女，那么他算不算独生子女呢？这在法律上没有规定。当时江干区卫计局认为，从血缘角度来看，这名孩子有兄弟姐妹，虽然收养他的家庭除他之外，没有其他子女，但还是不能算独生子女，结果这对夫妇不服，将江干区卫计局告上法庭。

“我们认真对照相关法律、法规，出具法律意见，认为判断是否为独生子女，不应该从血缘来看，而应该从收养这一法律关系来看，这个孩子应该被认为是独生子女。”张红艳表示，这一案件最后在法院以调解了结，此后江干区家庭中凡是只有一名子女，不管是否为收养，均被认为是独生子女。

对于法律顾问在破难解惑上发挥的作用，江干区城管法制科科长吴华明给予很高的评价：“我们政府工作人员，毕竟大部分不是学法律的，法律顾问有较高的法律专业素养，对我们破解工作中遇到的难题帮助很大，真真实实是我们的‘好参谋。”

据省法制办统计，在2015年，我省各级政府法律顾问参与规范性文件合法性审查、重大案件处理、行政决策的研究讨论以及其他政府法律事务35744件，其中省级为750件，市级为933件，县级为11345件，乡镇级的总数则为22716件。

沟通——社情民意“直通车”

和社会接触面广，能从法律专业的角度思考问题，是法律顾问们的特点。因此，法律顾问很多时候发挥着反映社情民意“直通车”的作用。

去年，章靖忠和其他法律顾问就提出了一个建议，希望政府要重视法律仲裁工作。因为在长期的工作实践中，章靖忠发现，相比于裁判和调解这两种解决纠纷的法律途径，仲裁这一方式却鲜为人知，一面是法院“案多人少”，法官忙得要命，一面却是仲裁机构案件寥寥，形成鲜明对比。

“仲裁这个纠纷解决机制，效率高，很便捷，党委和政府应该加大支持力度。”章靖忠说，但在实践中，我省11个设区市虽然都建立了仲裁委员会，但普遍经费不足、工作人员待遇差、办公条件不好。“我去过一个市级仲裁委员会，办公场所就设在一个普通的住宅小区内，来往人员多，办公条件也不好，很难让人产生信任感。”这个意见提出后，获得省领导的批示，后由省法制办牵头，专门提出了如何加强仲裁工作的意见和建议。

对法律顾问和政府的互动，章靖忠以“渐入佳境”这四个字作为评价。他说，虽然省政府法律顾问聘请的只是他个人，但他代表着全省律师界，法律纠纷往往反映着群众最关心的事。作为省政府法律顾问，他理所应当及时反映社情民意，使法治政府建设更贴近实际，让群众满意。

义乌市政府法律顾问马怀德、应松年、杨立新，对此亦有体会。

长久以来，一些地方存在的“问题楼盘”，让当地政府很是头痛。这些楼盘的开发商往往未按约定缴纳土地出让金就出售房屋，而购买了“问题楼盘”的老百姓很难获得政府部门颁发的土地证、房产证等证件，在出租、转让、子女入学方面遇到较大困难。在深入调研的基础上，马怀德等人给出法律意见，认为购房者在购买时并不知情，属于“善意第三人”，政府在催促开发商缴纳土地出让金的同时，可以对购买此类楼盘的群众颁发证件。

“因为法律没有明确规定，我们的相关部门本来对发不发证吃不准，这个法律意见书给我们吃了定心丸。”义乌市法制办副主任朱彤说，在取得这个法律意见书之后，义乌市相关部门立即开展了相关颁证工作，给不少群众解决了燃眉之急。

记者了解到，今年，我省将继续督促剩余的17个乡镇政府建立政府法律顾问制度，还将重点推进政府主要执法部门普遍建立政府法律顾问制度，法律顾问考核评价等相关配套制度也会逐步建立，此外，还将探索建立全省政府法律顾问人才资源库，各级政府法律顾问之间将实现上下联通，发挥更大作用。