财政分权下地方政府债与环境污染关系研究

张欣怡

摘要：财政分权体制下地方政府债规模的增加与区域环境污染间存在何种影响效应？文章通过构建财政分权、地方政府城投债等指标，采用面板动态系统GMM估计分析发现：财政分权与环境污染存在显著的正相关关系，但地方政府债对于区域环境污染存在一定的抑制效应，即城投债具有显著的社会效益；进一步城投债对于财政分权的环境污染效应具有一定的抑制作用。在不同维度指标检验下，上述估计结果依然稳健。因此，在当前政府财政收支压力日益上升的过程中，进一步深化财政体制改革、在风险可控的条件下发挥城投债的积极效应，对于区域环境治理具有重要的现实意义。

关键词：城投债；财政分权；环境污染；激励扭曲

一、 引言

1994年以来，中国财政分权体制逐渐形成，现有的财政体制改变了以往各省单独谈判、缺乏统一规则的承包制度，显著提高了财政收支效率。但是在财政体制改革过程中，也出现了区域财政收支不均衡，部分地区财政负担压力大等一系列问题。由此，以银行信贷和城投债为主要渠道的地方政府融资平台加速扩张，随着银行信贷风控要求逐渐增强，城投债发行量与日俱增。根据wind数据库统计，地方政府城投债规模自2002年的393亿元激增到2013 年的约2.6万亿元（陈菁等，2015）。

本文在财政分权的框架下考虑地方政府债务融资与环境污染間的作用效应。事实上，地方政府债规模的增加可能对区域环境污染产生一系列复杂的影响效应：一方面，为保证地方政府的财政收支均衡，地方政府城投债发行规模的增加，会进一步加剧还债压力，由此可能导致地方政府采取吸引一系列高污染企业进驻和发展，这种激励扭曲行为在财政收支较差的地区会显得十分显著（方红生、张军，2013）；另一方面，考虑到地方政府城投债主要投向水务建设、市政基础设施建设、江河湖泊治理、产业园区基础设施建设等领域，特别是对财政收支较差的落后地区，城投债对环境污染治理的促进效应显得尤为显著。

二、 文献综述

对于财政分权效应的研究中，傅勇等（2007）、徐现祥等（2007）、沈坤荣等（2006）均考量了我国GDP 考核官员政绩的“高能激励”方式的影响下，财政分权进程中区域环境污染水平与经济增长偏好之间的关系。陈文华、刘康兵（2004）、彭水军等（2006）、李猛（2009）等研究基本证实了我国环境库兹涅兹曲线倒U型的存在，财政分权中地方政府的激励扭曲效应使得地方政府为了大力发展经济建设，降低环境标准、放松环境监管或者减免税收，导致大批环境不达标的企业大量存在。

目前对于政府债的研究主要集中在规模、风险和影响因素等方面。刘东民（2013）通过对城投债的特征分析发现，城投债主要用于基础设施投资和公用事业建设，社会效益显著。关于城投债的影响因素，陈菁等（2015）以固定资产投资、财政转移支付等潜在影响因素作为控制变量，结果表明各省区的城投债规模与财政分权和晋升激励强度显著正相关。但是对于城投债与区域环境污染间的影响效应方面，目前尚未有文献涉及。

分税制改革以来，虽然中央转移支付规模和比例逐年增加，但是与地方基础设施建设等所需的资金规模相比，显得十分有限。由此，地方政府通过债务融资平台获取资金的动力愈加强烈，债务规模和潜在风险也在逐年累积。在当前财政分权体制下，中央转移支付与地方政府债成为地方政府财政收支平衡的重要途径和杠杆。诸多研究发现中央转移支付对于地方政府的财政收支均衡的效果并不如意，尤其是专项转移支付的影响效应并未达到应有的效果（郭庆旺，2008；杨大楷等，2014）。由此，本文在已有地方政府债和财政分权影响效应研究基础上，通过构建相应的城投债规模、财政分权指标，来进一步检验二者间的影响效应，以此厘清地方政府债对区域环境污染的影响效应。

三、 模型构建与变量选取

在省级面板数据基础上，结合对地方政府债与环境污染影响机制的探索，本文构建的计量模型如下：

其中i代表省市，t代表时期。polit是地区环境污染变量，本文以工业废气排放量（Air）、工业固体废弃物排放量（Solid）、工业废水排放量（Water）等作为环境污染的衡量指标，上述变量均进行了标准化处理。

debt是政府债变量，本文以各省区市城投债规模数据来衡量，涵盖了除港澳台和西藏以外的省级行政区，数据来自万得（WIND）数据库。

关于财政分权指标，本文从支出维度用各地区人均财政支出占中央政府人均财政支出的百分比构建了财政分权指标（fc）；又从收入维度用各地区人均财政收入占中央政府人均财政收入的百分比构建了财政分权指标（fd），作为本文的稳健性回归指标。

关于模型的其他变量，gdper是人均gdp变量，代表地区经济发展程度。以外商直接投资人均值来构建FDI指标，先进行必要的汇率换算，再利用GDP平减指数消减价格影响。

Xit表示一组控制变量，包括地区i在时期t城市化水平、经济发展水平和工业化水平等解释变量。城市化水平（Urban）用各省城镇从业人员占社会从业人数的比重来构建；区域产业结构（Industry）用工业生产增加值占GDP的比重来衡量。针对以绝对数表示的解释变量都取自然对数形式。其中？浊i表示不可观测的省区市特质，ut是年度虚拟变量，？着i是随机扰动项，假设与解释变量无关。

本文选取1998年～2011年31个省份数据作为研究样本，其中环境污染数据主要来自于《中国统计年鉴》历年数据，财政相关指标数据主要来自于《中国财政年鉴》、《中国税务年鉴》等文献资料，其他变量数据主要来源于《中国劳动与社会保障年鉴》历年数据和《中经网统计数据库》。

四、 实证结果分析

对于模型的估计方法，本文主要选取两步系统动态GMM方法。由于可能出现解释变量的内生问题，加之各省区市本身可能存在不可观测的固定效应，此外，我们采用的度量经济社会指标中可能存在相互决定。因此，选取两步系统动态GMM方法显得尤为重要。

1. 基准模型的实证分析。本文采用两步系统动态GMM方法对基准模型进行了估计分析，具体估计结果见表1。通过表中估计结果（1）～（6）列来看，对于环境污染的代理变量：工业废气排放量（Air）、工业固体废弃物排放量（Solid）和工业废水排放量（Water），不论是否同时考虑财政分权（FC）估计变量，政府债变量（Debt）回归估计结果基本在1%统计水平上显著为负，这一定程度上说明以城投债为代表的政府债水平，对区域环境污染产生了显著的负向抑制效应。事实上，由于城投债用途集中在水务建设、江河湖泊治理和市政基础设施建设等，即相当规模均用于区域环境治理和建设，因此，政府债作为财政分权体制中的一个补充手段（杨大楷等，2014），促进了区域环境质量的改善。其中，在财政分权变量（FC）估计中，财政分权与三废污染在1%的水平上显著为正。这表明当前财政分权体制下的激勵扭曲，会诱导地方政府通过放松环境规制吸引高排放量的企业投产，致使环境容量超载、环境质量恶化。

在本文的分析中，以外商直接投资（FDI）与环境污染间存在显著的正相关关系，与以往研究中地方政府竞争会产生“竞争到底”的结果是一致的（De'murger，2001）。这在一定程度上说明，在对区域外要素的竞争时，地方政府往往通过各种优惠手段，特别是放宽环境污染限制以及加大区域开放程度等吸引FDI的流入，这也一定程度上验证了FDI的“污染天堂”假说。（邓玉萍等，2013）。

在模型实证回归结果中，就地区经济发展水平与环境污染间的关系来看，除废水污染外，基本上证实了“环境库兹涅兹假说”（EKC）。对于其他关键解释变量，城市化水平（Urban）变量估计系数显著为负，这表明在一个经济发展水平给定的省份，城市化过程包含的环境设施投入，对区域环境污染将有所缓解。区域产业结构（Industry）估计系数显著为正，这说明地方工业化将加剧环境污染程度。

2. 政府债的进一步讨论。从上述估计结果来看，地方政府债规模与区域环境污染间存在显著的负相关关系。为进一步考察城投债对区域环境改善的积极效应，本文进一步构建了地方政府债与财政分权的交叉项（Debt_FC），以此考察二者对于环境污染的影响效应。

同样，表2是采用两步系统动态GMM方法的估计结果。从表中（1）～（6）列估计结果来看，不管是否考虑政府债（Debt）变量，在环境污染三个代理变量样本估计中，地方政府债与财政分权的交叉项（Debt_FC）估计系数均显著为负，这说明政府债对于财政分权与环境污染的正相关关系起到了一定的抑制效应，即在财政分权的框架下，受“财权上移、事权下移”以及地方政府GDP竞争锦标赛等一系列影响，财政分权程度的提高一定程度上加剧了环境污染水平，但是以区域环境治理和建设等为主要用途的城投债规模的提高，对于财政分权的“激励扭曲”效应起到了一定的缓解作用。本文的回归估计结果事实上为城投债的积极效应提供了一定的经验证据。其他变量的估计结果与上文分析基本一致。

3. 稳健性检验。现有文献关于财政分权指标构建的争议颇多，主要分为财政收入和财政支出等两个维度，本文进一步构建了收入维度下的财政分权指标（FD）作为稳健性回归指标。基于上述设计，模型回归检验结果见表3。由表中（1）～（6）列可见，尽管估计值不同，但是政府债估计系数仍然显著为负，这说明城投债规模与环境污染间存在显著的负相关关系，与上述估计结果一致。同样，以收入维度衡量的财政分权指标（FD）估计系数仍然显著为正，这说明财政分权程度的提高一定程度上加剧了区域环境污染水平。其他解释变量和控制变量的估计值基本与上述回归一致，说明了本文构建指标与模型的合理性所在。

五、 主要结论与启示

本文通过省级面板实证分析发现：第一，现阶段财政分权体制下，以城投债为代表的政府债水平，对区域环境污染产生了显著的抑制效应。由于城投债主要用途集中在水务建设、江河湖泊治理和市政基础设施建设等，因此，政府债作为财政分权体制中的一个补充手段，促进了区域环境的改善；第二，财政分权加剧了区域环境污染水平。不完善的财政激励扭曲了地方政府对环境规制的行为，影响了区域污染物的排放，使得环境质量呈现逐步恶化趋势；第三，政府债对于财政分权的负面效应起到了一定的抑制作用，即以区域环境治理和建设等为主要用途的城投债规模的提高，对于财政分权的“激励扭曲”效应起到了一定的抑制作用。

根据上述实证分析本文有三点建议：首先，在财政体制改革中要更加全面考量地方政府的行为选择与影响，加强宏观政策引导，纠正相关政策失灵；其次，要提高地方债务的透明度和相应监管力度。进一步发挥城投债对于公共环境治理投资的积极效应，促进区域环境治理的改善，使得专项性质的城投债的利用效率和作用得到有效的发挥。第三，加大对税收净流出地区的转移支付力度，不断完善区域间有差异的转移支付机制，改善区域居民福利。

参考文献：

[1] 陈菁，李建发：财政分权、晋升激励与地方政府债务融资行为——基于城投债视角的省级面板经验证据[J]，会计研究，2015（1）。

[2] 方红生，张军：攫取之手、援助之手与中国税收超GDP增长[J]，经济研究，2013（3）。

[3] 傅勇，张晏：中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J]，管理世界，2007（3）。

[4] 郭庆旺，贾俊雪：财政分权、政府组织结构与地方政府支出规模[J]，经济研究，2010（11）。

[5] 刘东民：中国城投债：特征、风险与监管[J]，国际经济评论，2013（3）。

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