张春生：立法引领推动全面深化改革

《检察风云》：作为依法治国的第一道门槛，立法工作在全面深化改革的新时期，会遇到什么样的难题？

张春生：立法与改革，二者是矛盾的碰撞，这从三十多年前就开始了。你注意到，在党的十一届三中全会时，就启动了法制建设，要“发展社会主义民主，健全社会主义法制”，强调“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，那个时候，全面的立法工作就开始了。十一届三中全会之后，还启动了改革，首先是经济体制改革，然后是政治体制改革、社会改革，因为我当时在人大法工委，参与的立法工作多了，就感到立法和改革存在着一种碰撞。

这个碰撞在什么地方呢？它們两者之间目标一致，但又有内在的不同要求。就立法来说，有一个本质的属性，求稳定。法律跟日常“红头文件”、政策有一个相当大的区别，它要在较长的时期里，保持稳定性，尤其是不能朝令夕改。朝令夕改的法律，客观上是鼓励人们不守法。

邓小平在十一届三中全会的时候讲法制，说要使法律和制度具有稳定性、连续性和极大的权威。他讲的这三点，把稳定性摆在第一位。法律是要把成熟的东西规定下来，在较长的时期里保持稳定，因为只有稳定的制度才会有权威，总处在不确定状态的制度是没有权威的，这是法律的本质属性。改革是要把现行制度当中不合理的、阻碍发展的制度加以改变，建立推动健康发展的制度。简单地说，法律与改革是一个“定”与“变”的冲突。

从1979年开始，立和变的关系，是立法的一个难题。中国法治建设的一个特点，是在改革的环境里立法，二者是同时启动的，包括宪法也是这样。按理说，宪法应该保持高度的稳定，但是我们的宪法也必须要处理好与改革的关系，这一点跟美国不一样，美国从1787年制定宪法以后，为确保宪法的稳定，更多是通过宪法解释的方法，对不得不改的条文在保持宪法稳定的基础上，通过严格的程序限制，进行修正。二百多年来，只有27个修正案。而我们现在的四个修正案加起来，涉及了宪法将近三分之一的内容，这也是不可避免的。要发展、要改革，就要处理改革跟修宪的关系，以推进改革。所以，把法律的稳定性绝对化、强调到不适当的地步，是不合适的，对法律进行适当的、及时的修改，也是很必要的。

《检察风云》：那么如何去破除“改革要上路，立法要让路”的舆论呢？

张春生：这里有一个重要的原则，就是中央提出来的“凡属重大改革都要于法有据”，也就是说，中央提出来的改革的思想、方案，在具体操作起来时，如果跟法律不一致，那必须要先修改法律。比如，1988年《宪法》修改了土地不得以任何方式进行转让的内容，规定土地使用权可以依照法律的规定转让。这是我国土地使用制度的重要变革，根本大法承认了土地使用权的商品属性，同时肯定和保护了私营企业的合法地位。在宪法修改之后，私营企业就如雨后春笋成长起来了。1993年宪法修正案中，把计划经济修改成市场经济，由此开拓了市场经济的新局面。这是宪法修正案中的最大突破，是建设中国特色社会主义有决定意义的一项进展。还有现在的《计划生育法》，要跟放开二孩相吻合，这就需要及时修改它其中的某一些具体规定。所以说，要改革必须要先立法，改革要有法可依，该立法的要及时立法，该修改法律的要及时修改法律，使改革依照一定的规则进行，要不然就乱了。

要让法律法规与改革相吻合，有两条是要特别注意的。第一，就是尽量把立法的决策跟改革的决策一致起来。中央提出来的某些方面的改革决策，相应的立法决策要跟上去。第二，从立法技术层面上来说，对于某些确定下来但又不可能很细致的改革思想，在法律条文的制定上，应把握一个原则，即看得准的，规定要尽量细致；看不准的，法律条文可以原则一点，为改革留有一定的空间和余地，以便于探索。这样，改革的措施就仍然是在法律的范围之内，就不至于动不动违法，动不动就修法。这种在立法技术层面上“留空间”的办法，这些年证明还是成功的。

比如1994年制定《劳动法》有一项改革，就是国家要实行最低工资保障制度。劳动力在进入市场之后，其具体工资是企业与雇员谈判确定，但国家的公权力为了保护职工，要干预、介入，因此规定了一个最低工资保障制度，即雇主和雇员的工资标准不能低于国家的保障线。但是因为各地经济发展水平不一样，最低工资保障线在中国很难做一个统一的规定，所以在立法上留了一个空间，写了两款：第一，我国实行最低工资保障制度；第二，最低工资保障制度由各省、自治区、直辖市来规定。这就比较适应实际情况。这两年，对广东、福建的改革，上海自贸区的试行，国务院提出了新的议案，由全国人大做出决定，停止某些法律条文的实施，让局部地区去探索，这也是一个办法。

《检察风云》：依法治国首先是要有法，要建成一个法律体系，我国的法律体系有怎样的特点？立法在改革的路上又是如何演进的？

张春生：法律体系这一概念，常常在两个意义上运用。一个是用在学术上，说的是一个国家，全部法律规范按照一定的规则排列组合起来，形成一个有机的整体。再一种用法是官方的概念，它是从一个立法任务、政治任务的角度提出来的。这跟我国实现法治的路径密切相关。我们是构建型法治路径，先要有法可依，再进行依法治理，所以要先建成一个法律体系。后来人大对法律体系内容的说明，是既采纳了学术研究的成果又考虑了实际需要，是二者结合的产物。

就法律体系本身来说，也可以从多视角进行研究，可以从法律规范体系研究，也可以从法律文本入手进行体系研究，还可以从法律渊源体系加以研究。我国宣布形成的法律体系，是法律文本体系，是个大略的法律体系框架。

另外一个特点是，我们法律体系的形成，是一个过程，是随着形势的变化而变化的，它是开放的、不断完善的。你注意到1984年就提出要为形成法律体系而努力，这是个目标。1987年，十三大报告中讲到法律体系初步形成了。现在回过头来看，这个认识是有局限的，它至少没有预见或估计到两件大事，一个是我们国家经济体制由计划经济走向市场经济，1987年还没有形成市场经济，那时候叫有计划的商品经济，这使得相当多市场经济的法律没有考虑在内，比如说要不要有股份有限公司，要不要制定证券法；另外还有一个是，随着世界经济一体化的发展，我们要加入WTO，这还得需要按照WTO的规定，修改一批法律，比如修改知识产权的几个法律，外国投资的法律，外贸方面的法律，还要制定新的反倾销的、反垄断的法律等。所以，在新的形势下，立法任务和修改法律任务仍然是任重而道远的。

《检察风云》：党的十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”，这是针对当前立法实践中的哪些问题提出的？社会力量怎么参与立法？

张春生：提出人大主导立法很重要。法律案和法规案比较多的是由政府部门起草。部门起草法案，由于立足点的局限，往往夹带着一些部门的偏见，甚至会表现部门的利益，有的时候还会造成在立法过程中相关规定互相矛盾，影响立法质量。在这个背景之下，提出人大主导立法，一个重要出发点就是要克服“部门利益法制化”，使法律法规体现公众的最大利益。

但是，应当提出的是，有人把“人大发挥主导作用”理解为由人大全部承担法律法规的起草，而政府提出法案就不是人大主导立法。这是一种认识上的偏差。

人大及其常委会作为立法机关，并不具备起草全部法律法规的能力。从多年来的经验看，某些基本法律和事关全局、综合性的法案，由人大组织起草比较适宜。大多数法案由政府部门起草比较符合实际，好处也是明显的。行政机关处在管理的第一线，最能感受社会对规则的需求和矛盾的焦点所在，人才资源上也具有优势。

人大主导立法，关键在于人大及其常委会具有足够的代表性，能够代表全体人民的利益和意志，在立法过程中让各方面利益得到充分表达，根据最大多数人民的利益做出决定。这个过程中，发现并剔除所谓部门利益和倾向，坚持这样做，就体现了主导立法。

提出“社会力量参与立法”，是针对代议民主的不足、代表作用不充分提出的一种补充性的制度安排。社会力量参与立法的方式是多方面的，如立法中的民主协商，媒体的参与和引导，人大及其常委会组织的听证会、论证会、座谈会应当常态化。这当中，各方面的专家是重要的社会力量，应当发挥好专家的作用。

采访：凌燕

在当前全面深化改革的背景下，推进法治建设，就必须要把握好改革中法的“定”与“变”的问题。记者采访了中国法学会立法学研究会会长张春生。他是中国改革开放以来中国立法进程的重要见证者，30多年间经历了200多部法律的诞生。在谈到立法与改革的关系时，他指出这是中国法治建设的一个重要特点，立法要成为改革的重要推动力，改革必须要有法可依。