当前保障农民增收的措施有哪些

编者按：2016年1月27日，《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（以下简称“一号文件”）发布，这是中共中央国务院连续发布的第13个指导“三农”工作的中央一号文件，也是“十三五”期间第一个中央一号文件。业内专家认为，2016年中央一号文件所提出的惠农利农举措将对解决“三农”新老问题、有序推动农业现代化、确保亿万农民迈入全面小康社会，具有重要意义。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文先生和中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊先生在新闻发布会上就一号文件的有关情况回答了记者提问。现摘要刊登如下，以飨读者。

记者：目前，我国玉米的库存量特别高，已打破了历史纪录，国家怎么解决这个问题？如果要出售，会以什么价格出售？从长期来看，国家会不会取消玉米收储制度？玉米收储制度是为了保证农民的收入，但是也带来了很多问题，国家怎么解决这些问题？

陈锡文：一号文件中提到，2016年要加快推进玉米的价格形成机制、补贴政策和收储制度。自2007年国家实行玉米收储制度以来，为了保障农民收入，调动农民生产玉米的积极性，国家连续多年对玉米收储进行提价，导致玉米价格高于国际市场玉米价格。不仅如此，从2012年年底开始，国际市场的玉米价格大幅度下跌，一个上涨、一个下跌，就出现了国内玉米价格高于国际市场玉米价格的情况，因此，出现了国外玉米以及可以替代玉米的一些其他粮食品种大规模进入我国市场的局面。由于我国生产的玉米没有价格竞争优势，导致库存达到历史最高水平。

下一步怎么解决？一号文件中提到了解决问题的原则思路，就是坚持实行玉米价格由市场决定，同时对玉米的价格形成机制和补贴制度进行改革，实行价格和补贴分离的办法。采取这种办法，农民就会根据市场供求来决定种多少、按什么价格出售，按照基本的规律进行测算。如果国内的玉米价格完全按照供求由市场决定，它将会理性地回归到和国际市场玉米价格相近的水平。这样，大规模进口的现象就会明显减弱，就会为国产玉米提供市场。同时在这个过程中，如果大规模进口减少之后，不仅现在生产的玉米找到了市场销路，库存的玉米也会逐步消化掉。

目前，国家正在研究怎样使价格的形成回归市场。这里有个重大的问题，价格由市场决定，农民的利益政府也必须合理的保障，让农民获得合理的收益。具体的办法，有关部门正在按照一号文件提出的要求认真地进行研究。

记者：关于农民增收的问题，有没有更具体的保障措施？比如说从土地的所有权或者农民的不动产方面促进农民增收，让农民增加一些额外的收入？

陈锡文：重点措施有以下几个方面：一是加快推进新型城镇化，让更多的具备条件的、已经在城市长期居住和稳定就业的这部分农民工在城镇落户。二是在农业经营方式上进行创新，通过发展多种形式的适度规模经营来提高农业的效益。三是政府要助力农民开展大规模农田水利等基本建设，大规模地推广先进适用的良种和先进的技术，依靠科技创新提高农业的效率。四是要在农村推进一、二、三产业的融合发展，让农民不仅仅卖农产品，而且让农民能够通过介入农产品加工、农产品销售这样一个产业链条，来提升农业自身发展的价值链，让农民从中能够获得更多的收益。五是在进行的一系列农产品价格体制的改革中，注意保障农民的合理收益，通过其他的补贴方式，保证农民的合理收益。六是加大基本公共服务城乡之间的均等化步伐，包括医疗、教育、养老、最低生活保障等政策措施。

关于土地制度改革和农民财产性收入，也是政策必须关注的一个重大问题。农民的土地承包权、农民的宅基地使用权、农民对集体资产的收益分配权必须维护。通过一些改革，比如农村集体经营性建设用地的入市等方式，可以让农民在土地上获得更多的收益。但从总体来看，我国要坚持农村集体经济所有制，要坚持农村土地集体所有制不能改变，所以这些改革都应该在这样一个大的背景下逐步推进。

记者：在2015年秋粮收购，特别是玉米收购的时候引起了广泛的社会关注。请问当前我们国家粮食的供求形势究竟是什么样的？有没有具体的数字说明？此外，您刚刚提到，接下来我们会形成更加合理的玉米市场价格形成机制和收储机制，主粮方面和其他粮食方面是否有同样的改变？怎么样确定这是否是个合理的机制呢？

陈锡文：主粮主要是三大谷物——小麦、水稻和玉米。就目前来说，小麦和水稻按照最低价收购的政策不会改变，但是要进一步完善，这说明它有改进的地方。这次对粮食问题在价格形成机制、补贴政策以及收储制度改革方面，最突出的是针对玉米，因为当前玉米的供求关系矛盾比较大。

我国粮食的供求情况是这样的，2015年，我国粮食产量是12400多亿斤（6200多亿公斤），2014年粮食产量是12150亿斤（6075亿公斤）。粮食虽然连续多年在增产，但是和国内的实际需求相比还是有缺口的。现在从数量来看，国内的供求缺口在2000～2500万吨，还必须通过国际市场进口一部分粮食。

数量是一个方面，品种结构又是一个方面。比如2015年我国实际进口粮食超过了1.2亿吨，为什么进口量会比实际缺口大呢？主要是品种结构不合理。比如随着人们生活水平的提高，对植物油的消耗、对畜产品的消耗越来越大，在加工食用植物油和提供给畜牧业的饲料方面，对大豆的需求增长是非常快的。但是在我国，由于大豆属于低产作物，种植的经济收益不高，所以农民种植大豆积极性也不高。2015年，我国进口的大豆超过了8000万吨。这说明我国粮食的缺口中只考虑数量是不够的。所以，下一步的农村改革中，很重要的是通过供给侧的改革，引导农民优化农业的生产结构，对有需求的产品要增加产量，对没需求的产品要逐步调减。

除了大豆的进口量远远超出我国的供求缺口之外，还有一部分是品种调济所必需的，比如小麦和水稻的有些品种；还有一些品种，实际上是用来替代玉米的，比如大麦、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉等，根据海关部门的统计，这几个品种2015年的进口量接近3500万吨。从这个角度来看，我国真正有需求的，包括大豆和需要进行品种调济的一些小麦和水稻，这部分缺口通过国际市场调济就能满足。而玉米的替代品之所以有这么大规模进口，完全是由于我国工业玉米价格高导致的，如果让玉米价格回归到按供需决定的市场价格水平，这样一些替代玉米的品种其实不需要进口。所谓市场定价，就是要由消费者和生产者共同来议定的价格水平。这些改革的具体措施还在进一步研究之中。

记者：2015年是丰收的一年，也是令人振奋的一年，我国农产品产量大幅度提高，充分说明了农业技术和农业机械化发挥出了重要作用。因此，农民的收入得以增长，但是部分地区依旧有丰产不丰收的现象，如何能让土地增产、农民增收统一协调，中央和国务院有哪些措施？

陈锡文：农民增收要通过很多办法来实现，非常重要的就是要引导农民合理地调整生产结构，怎么去生产市场有需求的、能卖好价钱的品种。还有，中央从2015年开始在吉林、黑龙江、内蒙古一些地区进行试点，将玉米从收获籽粒变为青储，通过这样的方式调整结构。同时在考虑价格由市场形成之后，农民的投入成本等因素，国家还会考虑对农民的合理收益给予一定的保障，通过这些途径，能让粮食主产区的农民继续保持收入持续增长的态势。

此外，包括一、二、三产业融合，农村产业的创新、业态的创新，“互联网+”直接销售农产品等，这些都会给农民带来新的收入机会。

记者：中央一号文件里提出要推进农业供给侧改革，调整农业生产结构。刚刚您也提到一些农产品面临着压产能、去库存的重要任务，请问农业供给侧改革将如何具体展开？在农业产业结构调整上如何具体保护农业生产者的利益？

韩俊：2016年，中央一号文件明确提出要加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构改革，加快转变农业发展方式。推进农业供给侧的结构性改革，核心是围绕市场的需求来进行生产，优化农业资源的配置，扩大农产品的有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性，这是一个总的要求。

供给侧改革，中央一号文件有很多重要的政策部署，主要是抓好以下六个方面的工作：

第一调结构。要调整优化农业的产品结构、生产结构和区域结构。一号文件提出要“树立大农业、大食物”的观念，也就是不能单纯以增加产量论英雄，要念好山海经，要唱好林草戏，要合理开发更多农业资源。特别是提出要统筹粮精饲发展，要为消费者提供品种多样的产品。

第二提品质。下大力气提高农产品的质量安全水平，要适应城乡居民食品结构升级的需要，大力推进标准化生产、品牌化营销，特别是要提高消费者对国内农产品的信任度。

第三促融合。促进农村一、二、三产业融合发展，因为传统上的农业就是提供农产品，实际上农业是接二连三的，不光是提供产品，不光有生产的功能，它还有生态的功能，生产、生活、生态“三生”农业，要深度挖掘农业的多种功能，要把农业生产与农产品加工流通和农业的休闲旅游融合起来，培育壮大农村新产业、新业态，更好地满足全社会对农业多样化的需求。

第四去库存。现在粮食、油料等很多产品的库存量相当庞大，去库存有一个过程，我们在去库存的过程当中也会把握好节奏，要防止打压现在的市场，因为现在农产品价格很多已经在下行了，如果把握不好节奏，可能下行的速度会更快一些，特别是玉米。因为粮食是商品，有的库存时限是有要求的，玉米库存有关部门正在加紧制定计划。

第五降成本。这个潜力是非常大的，就是着力降低农业的生产成本、流通成本、营销成本。比如说减少化肥农药不合理的使用，把生产成本降下来，通过开展专业化、规模化的服务，降低农业的服务成本，实现节本增效。

第六补短板。大力弥补制约农业发展的薄弱环节，比如说农业基础设施还比较薄弱，农业在生态环境方面、可持续发展方面还有很多薄弱环节，一号文件提出要持续改善农业的基础设施，加强农业资源的保护和修复，实施山、水、林、田、湖生态修复和保护工程，要扩大退耕还林还草的规模，要治理面源污染，推动绿色发展。

有一点需要强调，推进农业供给侧的结构性改革，不是说粮食不重要了，还要进一步巩固和提升粮食的生产能力。当然粮食生产要尊重市场规律，要顺应供求的变化，要实时调整粮食的种植结构，特别是玉米非优势产区，要把产量压下来，要实施藏粮于地、藏粮于技的战略，真正加大对粮食主产区的支持力度，进一步调动农民种粮和地方抓粮的积极性。

记者：我注意到这次又把转基因写到了一号文件里，这次的用词是“慎重推广”，跟2015年加强科普是不太一样的。想请您解释一下2016年的转基因政策会不会有一些变化？

韩俊：新一轮的农业科技革命和产业变革正在孕育兴起，在农业生物技术领域，我们作为一个13亿人口的大国，我们也不能落伍，所以一号文件提出要加强农业转基因技术的研发，我们一定要抢占技术的制高点。

“转基因”从国际上来看，虽然还存在一些争论，但是转基因作物商业化种植规模可以说是不断扩大，所有转基因产品在商业化种植之前都经过了大量的安全性研究和严格的评估审查，国际上对转基因产品的安全性是有权威性结论的，任何批准上市的转基因食品，可以说与传统的食品一样，它是安全的。我们国家对转基因技术的政策是一贯的，是明确的。

2016年中央一号文件专门强调要加强农业转基因技术研发和监管，在确保安全的基础上来慎重推广。这里特别强调了要加强监管，从已经查处的极个别地区非法种植转基因水稻的情况来看，确实对转基因的监管还要进一步强化，要加强日常监管，要严格监督执法，特别是要严把“三个关”：一是研发试验关，二是品种审定关，三是生产流通关。一定要从源头上防止转基因的种子没有经过审定就非法流入市场。公众对转基因产品存在担心，完全是可以理解的，政府除了加强监管以外，要落实好转基因产品的强制性标识的要求，要保证公众对转基因食品有知情权、选择权。

记者：我们知道，近年来为了应对农产品价格所带来的市场波动的风险，我们试点的目标价格指数保险，中央一号文件连续三年都对此有所提及。我的问题是这些年试点情况在全国范围来看是怎么样的，下一步的推动计划是又怎样的？

韩俊：我们的农业保险，除了政府前些年提供保费补贴，我们把它叫作具有政策性的农业保险以外，最近几年在中国保监会的大力推动之下，农产品的目标价格保险方面的试点发展得也非常快。据保监会提供的材料，2015年下半年已经有18个省份在开展这方面的试点，我们对这个问题也召开了一些座谈会，也做了一些了解，这个方面主要还是以地方为主在探索。现在我们有一个价格调节基金，很多地方是使用价格调节基金来支持农产品目标价格保险，这方面有很多很好的案例。比如甘肃定西中药材的目标价格保险，中药材的价格这两年波动非常大，在保监会的支持之下，有关保险公司积极开展这方面的业务，在定西开展农产品目标价格保险以后，种植中药材农民的利益得到了很大的保障，否则农民可能就是血本无归。

农产品目标价格保险刚刚起步，覆盖面还比较窄，这项保险是深受农民欢迎的。从试点的情况来看，需要政府加大支持力度，使它成为农业现代化的重要制度。

（本刊记者 田野 整理）