荷兰水管理制度与启示

汪文忠

荷兰是发达的资本主义国家，其水管理十分成功，荷兰的发展历史，就是一部人与水斗争的奋斗史。荷兰人在长期与水斗争中学会了与水和平共处，他们在水管理中积累了宝贵的经验，向世人展示了真正的生存艺术。

荷兰水管理体制

荷兰政府组织为三级直接民选的政府，中央、省及市政府都不同程度涉及水管理，与三级政府并存并立的是水务局（WaterBoard），水务局与市政府平级，他们相互独立，但受到省政府的监督。

（1）中央政府水管理职责。中央政府水管理主要职责是建立完善的水法律体系，制定国家水政策文件，负责国家级水域的管理。在水政策的制定上，于1968年、1984年、1989年和1997年制定了四次水管理国家政策，分别侧重防洪、水质保护、水资源综合管理以及水环境与可持续发展。2009年，荷兰制定了第一个国家水规划（2009一2015年），以应对气候变化、人口和经济社会发展带来的挑战，荷兰水管理进入一个新的阶段。

（2）地方政府水管理职责。地方层面，12个省政府负责起草区域性水管理规划，监督市政府及水董事会水管理工作，发放供水公司及工业界抽取地下水的执照。市政府主要负责市区下水道和污废水收集管网的建设和运行管理。

（3）水务局职责。与水董事会相比，荷兰省、市的水管理职责较少，基层水利管理主要依赖水董事会，水董事会拥有独立的法律地位、选举制度、征税权力和明确的水管理任务。水务局负责城市污水处理、防洪、地表水的水质与水量的管控等。在荷兰水管理体制中，与市政府平级的水务局作为特别的水管理模式，最值得介绍。

荷兰水务局

（1）水务局发展历程。由于地理和自然原因，荷兰于13世纪便自发形成了管理水的合作组织——水务所，这是荷兰最早的民主管理形式。最早成立水务所是为了对各个水域管辖区内的水进行控制和有序管理。

到1850年，全荷兰合作形式的水务所已发展到3500个。巨大的数量使水域管辖区各自为政，优化合并为较大规模的水务局成为必然。在20世纪50年代前，水务局共有2500个。1953年1月31日，冬季北海风暴加上大涨潮，荷兰海水水位突然上升，67道防洪堤被摧毁，4000处发生决口，1800人丧生、10万人无家可归。

这次的灾难，让近代荷兰人意识到单一而古老的防洪堤已无法保护他们的家园，进一步合并提升水务局职能十分紧迫和必要。为此，他们提出了新的防洪工程即三角洲工程， 并逐渐合并水务局。到2010年荷兰全国共有26个水务局，雇员1000人左右。

（2）水务局的作用。在荷兰，现代水资源管理作为一种独特的组织形式和管理方式，在三个层次上存在着平行。水务局主要从事防洪、水质管理。实际功能是协调各界不同的水分需求平衡。这就需要水务局在进行综合管理中，尽可能与省、市政府部门、农民和自然环保组织甚至自来水公司等互相协调、共同合作。

也有省政府有权设立和取消的水务局，确定其工作范围，决定其选举组织的组成和人员，省政府还负责监督水务局工作和财政平衡。水务局有权制定居民应该遵守的法则以及水务局的征税方法。另外，省政府所做出的决策同水务局管理规则冲突时亦可被水务局否定（末端监督）。这种合作与对抗的模式，有效制约着各方权利。

（3）水务局的经费来源。水务局作为特殊的管理机构，它的财政收入来自于对涉及企业和个人所征收的两项税收：水务费和污染税。

水务费按居民财产及土地拥有量征收——“谁使用、谁付费”。污染税遵循“谁污染、谁补偿”的原则，根据污染量征收。在荷兰不同地区采用不同的税率，体现税收的公平原则。

事实证明，这种征收政策行之有效。在中国，长期以来实行“谁污染、谁治理”的管理方式，但在实践中效果并不理想。原因是排污企业并不能建立完善的污染治理设施并有效运转。我国现已将环保政策转变为“谁污染、谁付费”，这样能通过付费的方式将污染治理交给专业化公司来完成，实现治污集约化。

荷兰水管理的启示

荷兰的水管理经验值得我们学习和借鉴。其中重要一点是荷兰在水管理中十分重视民主协商和公众参与。以水务局为例，其成员都是与水有关的利益相关者，其制度设计使得利益相关者的诉求都能得到主张，可以充分论证项目的利弊得失，最大限度地避免水事纠纷，也有利于政策的执行。同时项目广泛征求各方意见，只有各利益相关方达成一致意见后，才能报批并组织实施。

此外，执行力强也是荷兰水管理成功的关键。荷兰水管理中的超强执行力来自于法律对各级水管理部门责任的清晰界定，来自于政策之间的互相协调与衔接，来自于政策本身的可操作性。因此，虽然荷兰有关水的法律并不多，但是都被严格执行。这也是我们可以借鉴的地方。

当然，我国与荷兰处在不同的经济社会发展阶段，中国仍然是一个发展中国家，而荷兰是西欧发达国家，两者之间必然存在着许多差异，荷兰的水管理措施并不完全适用我国的水管理。但是荷兰水管理工作取得成功的经验，仍然值得我们学习和借鉴。