非诉行政执行及制度困境

胡浩

【摘 要】伴随非诉行政执行制度的不断向前发展，我国业已形成了以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外的非诉行政执行模式。但是这种模式，不管是在理论上还是在实践中，都存在诸多问题，通过行政强制法的影响和导向，结合审判实践经验共同应对制度困境。

【关键词】非诉行政执行；行政强制法；制度困境

一、关于非诉行政执行制度概述

从我国现行立法的内容可以看出，广义的行政诉讼制度应当包括诉讼案件审查制度和非诉行政执行案件审查制度，长期以来，司法解释重点关注的是诉讼案件审查制度的完善。i 加上学界对于非诉行政执行制度的研究本就不甚重视。因此，非诉行政执行制度在制度规范和实际操作中存在着诸多问题和乱象也就缺乏理论支撑与引导。有学者提出，我国现行非诉行政执行制度，是在一法先行规定，其它法律群起仿效的情况下形成的。ii笔者认为这句话道破了非诉行政执行的先天不足的特性，而且非诉行政执行制度本身就不是一个严格意义上的法律概念，它更多是学者在对原《行政诉讼法》第66条的规定和若干解释规定所进行的解读和定义。根据原《行政诉讼法》第66条“依照行政机关的申请，对未经诉讼审查而已生效的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动”的有关规定。我们可以看出，非诉行政执行的主体是行政机关和人民法院；对象是未经诉讼审查并已生效的具体行政行为；前提是依照行政机关的申请；程序是法院对具体行政行为进行受理、审查与执行。

当然，还有学者认为，当下的非诉行政执行是一个在制度上和实践中仍然有点乱的问题，且问题突出表现在：基本依据之间的矛盾、裁执分离模式处境尴尬；法院内部在立案、审查、执行各阶段机构不一；法院对非诉行政执行裁定书送达主体不清、程序不明等程序上的混乱；以及法院审查方式不明确、审查标准难以把握、审查后果的多样性等问题。iii诚然，对于非诉行政执行的认知是仁者见仁智者见智的。为此，必须结合我国的司法实践以及相关法律制度的设计来对非诉行政执行制度展开研究，并予以重视。努力以审慎的态度来对待，以宽容的方式来包容，以严厉的眼光来查漏，以完善的方案来解决。

法院对生效的非诉具体行政行为的强制执行是一种司法行为。由于解决非诉执行案件目的是用司法手段来强化行政管理，维护社会利益，促使相对人自觉、全面和及时的履行义务。但是学界对于该种行为如何界定，尚存争议，如若无法界定其性质，势必会给人民法院的执行工作带来困扰。如有一种观点认为人民法院对非诉行政案件的强制执行与行政机关依法实施的强制执行一样都是行政强制执行在性质上仍属具体行政行为， 具有行政性。其理由是任何有效的具体行政行为都具有确定力、约束力和执行力，人民法院对生效的具体行政行为的强制执行，只是具体行政行为的延伸，它是行政机关借助人民法院的职权实现具体行政行为的内容。iv而人民法院实施具体行政行为的强制执行，特别是在实践中， 人民法院在行政机关陪同下参与行政强制执行，很容易产生这样的误区：人民法院具有行政机关下属的执行部门的身份。v行政权不能分割， 强制执行权是行政权的固有部分，法院无需也无权对执行的行政法律文书事先进行实质性审查，只需通过形式审查后执行即可。况且人民法院是根据有关法律法规规定，代替行政机关履行执行义务，执行后果应当归于行政机关。如果此时据以执行的行政法律文书是错误的， 即出现被申请执行的具体行政行为违法时，只要法院执行措施和执行过程合法， 则执行错误的后果无法归责于人民法院， 只能由申请执行的行政机关自行承担不利后果。

从行政强制执行权的性质看，它包含了执行决定权、执行裁断权和执行实施权三个下位阶的权力。前两者均属于司法权，后者属于行政权。而在非诉行政执行制度中，法院应行政机关的申请对具体行政行为进行合法性审查后作出肯定性判断。再由法院自己去具体履行强制执行事务，这样法院既承担了执行裁断权又履行了实施权，这些职能的行使混淆了司法权和行政权。vi还有一种观点认为，人民法院依申请强制执行行政机关的行政处理决定，是行政强制执行的继续和延伸。人民法院实施强制执行，在某种意义上是受行政机关的委托，代行政机关实施强制执行。vii我国过去行政诉讼制度除保障公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使行政职权的立法目的之外，还“附加”了维护行政机关行使行政职权的目标。非诉行政执行企图使司法权和行政权既有制约又有合作，共同促使行政目标的实现， 势必会陷入“鱼和熊掌不可兼得”的困境。就行政效率而言，执行权作为行政权的组成部分具有合理性， 行政权的内在特性能够确保行政效能。司法权介入而引起的与行政效率之间的张力应该而且能够通过司法权介入的强度和范围的制度设置予以平衡和解决。viii

基于以上分析，笔者认为人民法院强制执行非诉行政案件在属性上不管是行政上的强制执行还是司法上的强制执行，其判断标准应当是行使权力的性质和所适用的程序，而不应该依据执行的内容。人民法院的强制执行权属于一种广义审判权，而审判权和行政权是两种截然不同的国家权力。审判权依司法程序行使，其结果表现为司法行为，而行政权的行使适用行政程序，其结果表现为行政行为。因此，法院对非诉执行具体行政行为的强制执行应当是一种司法行为。同时，人民法院在对具体行政行为有必要作出一定的审查，而非直接依据行政机关的申请即直接裁定准予执行或不准予执行。

二、行政强制法影响下的非诉行政执行

当然，《行政强制法》的颁布和实施也对非诉行政执行制度产生起到一定的影响和导向。其主要表现在如下的几个方面：

（一）申请执行期限缩短

在《若干解释》第88条中规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人在法定起诉期限届满之日起180日内提出。”而《行政强制法》将申请期限由《若干解释》中规定的180日缩短到3个月内，并且还取消了“正当理由的除外”。期限缩短了一半促使行政机关及时提出申请，促进工作效率的提升。但是，此处依然存在一个小瑕疵，即假如行政相对人在3个月期限满之前，接受了行政机关所作出的行政决定。但是在3个月期限一满后，又继续其违法行为。而此时又没有过180日（即《若干解释》规定期限），又应该如何处理？笔者认为，根据特别法优于普通法的规则进行处理，即特别法中已经赋予了3个月的期限，则应依照特别法中的3个月期限进行。如此，就不会再存在3个月的期限已过，而180日的期限尚未过的矛盾现象出现。

（二）增加了非诉行政执行案件的复议程序

在《行政强制法》第56条与第58条的规定中，行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内日向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院？？？三十日内作出是否执行的裁定。ix纵览《行政诉讼法》及最高院的司法解释等相关规定，都无从查询到非诉行政执行案件的复议程序。可以说在这一方面，《行政强制法》切实发挥了其新法的作用与优点，有效的弥补了旧法的缺憾。非诉行政执行案件的复议程序与期限等显然与行政诉讼案件的裁定上诉程序不同。表现一，非诉行政执行案件的申请复议期限是自收到裁定书之日起15日内，时间长于《行诉法在》规定的行诉案件不服一审裁定书的10日上诉期限规定；表现二，非诉行政执行案件中上一级法院对不予受理裁定复议案件办理期限为15日，而《行诉法》中规定为不予受理裁定上诉的30日。

（三）增设催告程序

在《行政强制法》第54条中规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。”这种催告程序的增加，虽然只是一种程序性的规定，但其在对当事人权利的保障以及义务的履行上更加明确，可以在一定程度上减小当事人的抵抗情绪。仔细研究《行政强制法》第54条与《若干解释》第89条的规定后，二者内容大同小异，这也说明新法是在吸收和总结旧法的基础上，作出了一定完善和改进。又如在《若干解释》的第89条第2款中规定“基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。”对于此款，在新法中就没有再次出现，笔者揣测其主要原因还是在于基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行。对于该款的模糊性规定，在实际工作中势必是带来了一定的副作用，毕竟“确有困难”是带有较为强烈的主观性，无法通过客观标准来予以衡量和量化。

三、非诉行政执行制度困境

在我国行政审判实务中普遍存在着“重非诉、轻诉讼”，“重执行、轻审查”的倾向。近年来非诉执行案件数量迅速攀升，远行诉案件受理数量。在司法实践中，非诉执行案件准予执行率也是高居不下。造成这一状况主因在于：一是法院自身在面对急剧增加的非诉执行案件数尚未做好充分准备，主要是法院承担民事执行重任的同时，又要承担非诉执行的任务，难免会出现人手不够的境地。二是相关法律规定的不完备，也使得法院在审理非诉执行案件时程序不规范、不细致，多数是以简化办案程序等方式来缓解案多人少的困境，而简化办案程序导致的最大后果是案件审查流于形式，质量不高。三是行政机关依法行政意识的明显增强。

而针对这些乱象和难题，实际解决过程中却是存在不同见解。首先，不同法律法规间在解决非诉行政执行案件的机构选择上就存在着较大分歧。如《若干解释》第93条规定已经明确规定人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件，应由行政庭进行合法性审查并裁定，由负责强制执行非诉行政行为的机构执行。但在《行政强制法》之中却未明确提出是哪个机构进行审查，只是模糊的规定为人民法院。这种矛盾规定导致非诉行政执行一项工作由两个部门节制，而在司法实践中绝大多数法院是行政庭和民事执行局分管，进而造成一个不争的事实：分管变弱管，弱管变不管。

其次，从对我国法院在非诉行政执行案件的立案、审查与执行的程序上看，不同法院之间存在一定的差异性。立案时，有的法院是由立案庭负责，而有的是行政庭负责；在审查环节上，有的是由行政庭来负责，有的由执行局负责，还有的是由立案庭负责；在执行时，有的法院是由行政庭负责，有的法院是由执行局负责，还有的法院是由法警队负责。最后，法院之间的非诉行政执行案件的承办机构并不统一，给法院非诉执行工作带来了一定的困扰，各级法院在面对负责强制执行非诉行政行为的机构应为哪个而苦恼。而在《若干解释》第93条中只是规定：“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”

结合“审执分离”原则，我们认为一般以执行局负责执行为宜。不同法院在面对非诉执行案件时选择承办机构不同，主因有如下几点：首先，非诉行政案件并非是单纯的执行案件，行政机关的具体行政行为不是天然具有执行力，法院要对行政机关的具体行政行为进行合法性审查后方可执行。其次，将非诉行政案件的处理区分为审查与执行两个阶段，并由两个机构来分别承担，贯彻了审执分离的原则。再次，由行政庭负责审查与执行庭审查两者在内涵上是有本质区别的，前者是一种准诉讼的司法审查，后者只是执行程序中的形式审查。x

由于非诉执行案件大多涉及拆违、土地执法、环保、城市管理综合执法等一些列案件，还被称作是“骨头案”或“垃圾案”。为此，是否有必要设置一个专门的机构来负责非诉行政执行案件，确实是颇费思量。笔者为此在查询中发现，早在2012年2月28日，南京市中院就正式挂牌成立全国首个行政案件执行局。据介绍，该局将专门负责行政诉讼案件及非诉讼行政案件的审查裁决、执行实施工作。并依据《中华人民共和国行政诉讼法》与《中华人民共和国行政强制法》以及相关法律法规规定，对行政机关作出的具体行政行为和行政决定，行政相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，没有行政强制执行权的行政机关予以申请人民法院强制执行案件进行专门负责。

而这种非诉执行局的成立带来如下影响：一是将实现非诉行政案件审查和强制执行之间的尽快对接，更有利于提高司法强制执行的工作效率。以往的机构设置下，行政执行案件的立案审查和执行体制较为繁琐，例如一件行政非诉执行案件，首先要向立案庭提交相应的材料，立案庭审查材料齐全后移送行政庭，行政庭在审查准许强制执行后，再移送给执行庭，然后由执行庭负责执行中的各项事宜，中间环节多，手续繁杂，不符合行政行为所追求的效率原则。二是，行政案件执行局的成立，旨在使法院内部对矛盾纠纷的了解和化解具有连续性，更有利于行政案件所涉矛盾纠纷的整体性和实质性解决。尤其是南京市中院行政案件执行局的成立及良好运行，给各级法院的非诉行政执行工作提供了有益的方向和借鉴，尤其是在对机构设置与工作机制和人员配置上如何运作，南京市中院的实践给后来者提供宝贵的经验。比如在机构设置、工作机制甚至人员力量配备（如南京中院行执局裁决庭的人员配置全部来自有行政审判经验的行政庭法官，而实施庭人员则大多来自民事案件执行局）上作出积极性的应对。如此就可以从容不迫的解决从事非诉行政执行的人员无办案经验或者是无从下手的问题。

基于以上分析，非诉行政执行制度的完善和改革可以从以下几个方面进行：首先，是对非诉行政执行的活动予以规范化，在梳理好明确好非诉行政执行的程序之后，更好的来开展非诉行政执行的审查。其次，是通过将相关司法解释予以升级为法律，更好的突出现阶段在我国非诉行政执行案件的工作很是重要。再次是对非诉执行的责任追究严格化，在人民法院工作人员对待非诉行政执行案件上要态度鲜明，严谨认真，确保非诉行政执行案件的审理调查和裁判能够有序安全的进行。最后，就是通过多种途径对人民法院的非诉执行工作上加大监督，尤其是需要发挥人民检察院的监督职责。综合上述几种措施，更有力的来保障非诉行政执行活动的有条不紊、保质保量的高效进行。

注释：

i 杨红：《非诉行政执行案件管辖研究》，《行政与法》2015年第1期。

ii 傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年3月1日版，第131页。

iii 黄学贤：《非诉行政执行制度存在的主要问题及其完善》，《江苏社会科学》2014年第4期。

iv 尤春媛：《浅论非诉行政案件执行制度》，《山西财经大学学报》2006年月第9卷第1期。

v 傅华：《关于我国非诉行政执行制度的反思》，《天府新论》2009年第2期。

vi 翟新明：《论非诉行政执行制度的缺陷及其完善》，《行政与法》2005年第3期。

vii 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2001年11月版，第235页。

viii 黄勇斌：《对非诉行政执行的重新审视》，《浙江师范大学学报》（社会科学版）2005年第5期。

ix 参见行政强制法第56条和58条。

x 张坤世、江华《非诉行政案件强制执行权配置模式之选择——以湖南基层法院的实践为例》，《法治研究》2013年第2期。