合理降低我国企业用工成本政策研究

杨宜勇　关博

【摘要】近年来，我国企业用工成本攀升问题凸显，成为影响企业生产经营平稳和“中国制造”国际竞争力的重要因素。当前，我国经济处于周期性下行阶段，企业微利、负利情况普遍，为了顶住下行压力，保证经济社会相对平稳运行，应积极采取降低企业用工成本措施。从用工成本构成来看，增长较快的为工资成本和社会保障成本。其中工资成本具有明显福利刚性效应，降低用工成本的主要着力点在降低社会保险费率。通过扩大筹资来源，精简整合五大社会保险，加强基金统筹管理和完善公积金缓缴、降缴机制等措施，最终可以实现社会保险费率普遍下调约4个百分点。

【关键词】企业用工成本工资增长社会保险费率

中央经济工作会议提出，要开展降低实体经济企业成本行动。成本是商品经济的价值范畴，是商品价值的组成部分。人们要进行生产经营活动或达到一定的目的，就必须耗费一定的资源（人力、物力和财力），其所费资源的货币表现及其对象化称为成本。据国家统计局发布的权威数据显示，规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本，2012年以来一直维持在85元左右的高位，2015年1-11月为85.97元，同期企业利润率仅为5.57%。现实中，很多企业反映成本高，日子难过。在中国经济50人论坛2016年年会上，财政部部长楼继伟则表示，现行的劳动合同法存在问题，对企业保护不足，诸如签订长期合同等规定，不适应我国外向型、代工型企业，在一定程度上僵化了劳动力市场的灵活性。

降低成本是提高企业利润率和竞争力的必然要求。合理的降低成本是指通过技术升级、效率提高、减少人员投入、降低人员工资、提高设备性能、批量生产等方法，将单位产出的成本降到最低。其中，企业人工成本是指企业在生产经营和提供劳务活动中所发生的各项直接和间接人工费用的总和。企业人工成本范围包括：职工工资总额、社会保险费用、职工福利费用、职工教育培训费用、劳动保护费用、职工住房费用和其他人工费用。目前，对于降低企业用工成本特别是社会保险费，企业呼声比较集中。根据目前的社保政策，绝大部分企业“五险一金”的缴纳比例都在工资总额的40%以上，但降低社会保险费必须考虑社保支付能力。

中国企业用工成本现状研判

企业用工成本构成。自2008年金融危机以来，企业用工成本逐年上升问题日渐突出。企业成本影响着企业的利润和可持续发展，用工成本的增加意味着企业利润空间在缩小。关于用工成本的构成，国际劳动统计会议将其界定为雇主雇用劳动力所支付的全部费用，其构成包括七项内容：一是包括非工作时间在内的一切报酬、奖金及其他实物成本；二是住房费用；三是社会保险费用；四是职业培训费用；五是福利费用；六是其他费用；七是各项税收费用。其中，前四项内容被定义为直接人工成本，后三项内容被定义为间接人工成本。

中国企业用工成本持续攀升。在经济全球化背景下，国内外经济形势密切相关且日趋复杂，国内新型城镇化建设的步伐加快，以及物价水平不断走高和分享企业发展成果等多种因素的影响之下，国内劳动力整体用工成本不断上升。从工资成本来看，企业工资总额不断上升，且政策性用工成本上升明显。如表1所示，以2003年为界，总体来看工资总额和平均工资均呈上升趋势。这就表明我国企业用工成本中的工资总额部分一直呈上态势，给企业用工成本增加了不小的负担。

从社会保险成本来看，目前我国社会保险缴费基数根据上年度当地社会平均工资确定。不得低于上年度当地社会平均工资的60%，不得超过上年度当地社会平均工资的300%。构成及缴费如下：养老保险（单位缴费20%，个人缴费8%）、医疗保险（单位缴费6%～8%，个人缴费2%）、工伤保险（企业缴费0.2%～1.5%，个人不缴费）、生育保险（企业缴费0.5%，个人不缴费）和失业保险（单位和个人共缴2%）。几项合计下来，单位和个人社会保险在40%左右，如果加上20%左右的住房公积金，企业缴费负担高达60%以上。为减轻企业缴费负担，2015年2月，国务院常务会议确定将失业保险费率由3%统一降至2%，每年将减轻企业和员工负担400多亿元。6月，国务院常务会议决定，从10月1日起，将工伤保险平均费率由1%降至0.75%，并根据行业风险程度细化基准费率档次，根据工伤发生率对单位（企业）适当上浮或下浮费率；将生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%；工伤保险和生育保险基金超过合理结存量的地区应调低费率。预计每年将减轻企业负担约270亿元。但从总体上来看，五险一金的费率降幅仅为2%-3%，企业缴费重问题没有得到根本缓解，进一步减轻社会保险负担迫在眉睫。

高用工成本影响“中国制造”国际竞争力。中国经济经过几十年的快速发展已取得了令世人瞩目的成就，GDP总量已经跃居世界第二位，成为世界第二大经济体。而且，伴随着改革开放的不断深入以及加入WTO后参与国际经济交往的不断加深，中国经济已经与世界经济紧密相连，密不可分。近几十年来，借助于特有的劳动力成本优势，中国成为全球制造业的转往基地。然而随着我国企业用工成本的快速上升，使中国制造业的竞争优势大打折扣。如在人均GDP在3000-10000美元的中等收入国家中，我国处于社保缴费负担最重行列，约为菲律宾的3.04倍、泰国的3.84倍和墨西哥的4.76倍，分别比美国、日本和韩国社保缴费率高出23.2、14.01和24.12个百分点。有“世界工厂”之称的中国的劳动力成本廉价的优势正在逐渐被东南亚国家所取代，美国等发达国家也开始吹响“再工业化”“重振制造业”等号角，改革开放以来一直顺风顺水的中国制造业正在面临低端成本与高端技术的夹层式竞争局面。

我国企业用工成本攀升主要原因分析

我国工资成本上涨的主要原因。从推动工资增长原因来看，既有经济发展和社会进步带来的合理增长因素，也有劳动市场供求结构性不匹配和最低工资传递效应的影响。

第一，经济社会发展推动工资成本上升。改革开放以来，我国经济持续保持30年以上的高速增长，年均经济增速近10%，已稳居中高收入国家行列，2014年人均GDP达到7485美元，比改革开放初期增加了120倍以上。国民经济的蓬勃发展使社会用于初次分配的物质财富更加丰沛。劳动生产率快速提升也为劳动者报酬同步提高奠定了物质基础。劳动生产率是驱动经济发展的核心动力，测算表明，在过去30多年里，我国劳动生产率年均提高幅度为3.6%，为经济发展贡献了37%的份额，使劳动者更加充分地参与社会物质财富分配，推动工资合理增长。同时，经济发展还带来劳动者再生产必需的物质消费支出数量和结构发生变化。2010年以来，我国CPI持续保持一定的合理增长水平，粮、菜、水、电等基本生活必需品价格保持上涨态势，商品房价格上涨较快。教育、医疗方面支出不断攀升，这些都对工资成本起到了直接推动作用。

第二，劳动供求关系变化倒逼工资成本上升。当前，我国劳动供求关系已经发生根本性变化，逐步进入人口年龄结构的“刘易斯拐点”，劳动要素资源开始由无限供给向有限供给转变。2012年至2014年，我国新增劳动年龄人口分别同比下降345万人、244万人和371万人。随着新增劳动力供给的下行，城镇净增就业人数也呈现下降趋势，2013年和2014年城镇新增就业人数分别少了50万人和68万人。在整体用工供不应求的背景下，劳动力供给与加工制造业、服务业的中低端岗位需求难以对接，大学毕业生等高教育背景劳动者占新生劳动力比例已经提高到50%左右，90后新生代农民工也普遍更加重视发展机会、待遇水平和用工环境，使依赖人工成本的低附加值行业企业“用工荒”问题日益严重，倒逼企业提高工资待遇和福利水平。同时，伴随产业转型升级和“互联网+”快速发展，技能型人才和高技术人才缺口明显加大。近年来，专业技术人才求人倍率稳定在1.5左右，部分地区高级技师求人倍率更是达到3.9以上，已经形成劳动者对企业的局部买方市场，根据人力资源和社会保障部发布的工资指导价格，各地高级技师工资水平普遍超过了12万元/年。由于互联网产业快速发展，相关人才培养周期较长，部分互联网技术岗位工资价格畸高。据我单位对部分互联网企业调研发现，目前有3年的IOS、安卓等计算机编程经验的技术人员月收入在2万元到3万元左右，年发薪14-19个月。

第三，最低工资传导效应带动工资成本上升。

《“十二五”规划纲要》提出了逐步提高最低工资标准的改革任务，

《“十二五”促进就业规划》和《国务院关于深化收入分配改革若干问题的意见》进一步明确“十二五”时期最低工资年均增幅不低于13%。在相关政策指导下，各地近年来纷纷调高最低工资标准，2011年至2015年，最低工资平均增幅分别为22%、20.2%、17%、14%和14%，年均最低工资增长13%的目标已经基本达成。而不同地区最低工资标准之间也形成了地区攀比效应，如2015年武汉最低工资标准调整后为1550元/月，高于周边中心城市南昌、长沙50-100元左右，在形成一定的工资优势来吸引农民工流入的同时，也进一步推高本地相关企业的工资价格。

对于劳动密集、低附加值企业，最低工资标准的调增会使低端劳动力成本上升，形成直接成本冲击。对于一些资本、技术密集和高附加值行业，因职工医疗期待遇、试用期待遇、加班补贴等与最低工资标准联动，提高最低工资标准也会产生传导效应，间接抬高用工成本。

我国社会保险成本居高不下的主要原因。人口年龄结构的老化和制度赡养比攀升使社会保险制度缴费率长期高位运行，同时，缴费基数失真、制度设计繁复和基金管理碎片化等原因使社会保险负担进一步加重。

第一，主要保险项目老化程度加深。我国社会保险筹资普遍采用现收现付制，退休职工的养老金和医疗费用报销均来源于单位和在职职工的缴费，而职工养老和职工医疗保险供款又占到五项社会保险缴费的90%左右。随着人口老龄化逐步深化，养老和医疗保险制度赡养率进一步提高，如2014年职工基本养老保险参保职工人数为2.55亿人，同比增长5.6%，离退休职工人数为8593.39万人，同比增长6.9%。由于离退休职工人数增速快于在职职工增速，导致在职职工占参保职工总数的比例由2012年的75.53%下降至74.82%，进而使制度内赡养率继续攀升，达到33.66%，同比上升了0.4个百分点。对于部分老工业基地、国企占比较高的省份和统筹单位，制度赡养率已经突破50%，即不足2个在职职工赡养一个离退休职工，制度老化问题已经非常突出（如表2所示）。为了确保财务稳健性，社会保险制度对企业和在职一代的筹资依赖程度加深，要求维持较高的缴费率水平。从实际筹资情况看，养老和医疗保险在当期缴费水平已经无法覆盖退休人员的支出要求。在扣除财政补贴后，2014年全国城镇职工养老保险基金结余比2013年减少了1484.26亿元，已经出现了1321.09亿元的当期赤字，全国共有23个省级统筹单位出现当期收不抵支的情况。在职工基本医疗保险方面，2013年已经有225个统筹单位发生收支缺口，占全国统筹单位的32%，其中多地已经将历史结佘全部透支。据测算，按照目前支付需求扩大速度，职工医保制度将在2018年左右发生系统性财务失衡。

第二，缴费基数与真实负担背离。我国“五险一金”的最高和最低缴费基数增幅根据城镇在岗职工平均工资一定比例来确定，并随着社会平均工资的增长而调整。由于我国国有企业和事业单位的工薪收入水平和增长率都显著高于社会平均水平，并且非私营单位薪酬结构对通货膨胀、生产成本变动不敏感，社会平均水平不能真实反映社会实际工资情况。2011年至2014年，我国城镇非私营单位平均工资分别为41799元、46769元、51483元、56339元，和同期城镇私营单位平均工资相比，分别高出17243元、18017元、18768元和19949元。以社会平均工资为社会保险最低和最高缴费计算基础，会导致社会保险缴费基数显著高于实际工资性收入，使社会保险缴费名义费率与企业真实负担相背离。缴费基数设定水平过高以及过快增长，会对利润水平薄、工资基数低的中小企业形成明显成本挤压。以北京为例，根据2015年7月起执行的五项社会保险缴费基数调整比例，养老、失业两个险种的职工缴费基数下限按照上年度社会平均工资的40%确定，最低不低于2585元；医疗、工伤和生育保险的缴费基数下限按照上年度职工月均工资的60%确定，最低不低于3878元。而同期北京市最低工资标准仅为每月1720元，分别为最低缴费基数的66.5%和44.4%。由此可见，部分险种中小企业的实际社会保险负担水平会高出名义费率一倍以上。

第三，“五险一金”设计繁复。各国在社会保障制度改革发展过程中，对于一些关联度较高的社会风险普遍采用综合保险方式承保，在一种主要保险下面附加若干相关险种，并根据社会风险发展和蔓延情况因地制宜增加保障内容，集约社会保险缴费，减轻参保成本，也使社会保险制度更加具有弹性。如，美国养老保险制度兼顾承保了老年、残障和遗属三类风险，德国在上世纪90年代开始在社会健康保险下跟随了长期护理保险。我国则针对劳动者可能面临的各类风险分别设计有不同的社会保险项目，由于制度设计繁复，同类风险重复保障，导致部分险种基金结余严重，缴费未能得到充分使用。截至2014年底，我国失业保险基金累计结存4451亿元，工伤保险累计结存1129亿元，生育保险累计结存593亿元，以当年基金支出为基数来看，积累率已经分别达到723.7%、201.6%和161.1%。而按照现收现付制“以支定收”原则，留有3个月左右的准备金即可满足基金平稳运行的支付要求。在缴费被大量不合理结存的同时，各项社会保险制度仍然存在一些保障缺项和保障缝隙，如，失业保险领取前置条件苛刻、工伤保险给付范围狭窄、长期护理保障缺失等，使参保企业和职工并没有体会到与缴费水平相匹配的保障获得感。

第四，地区间费负调剂功能不强。社会保障作为国民收入的重要调节工具，缴费负担应该与参保企业和个人经济承受能力相一致，即经济条件较好者承担的缴费责任要大于经济条件较差者。而我国各项社会保险制度统筹层次偏低，养老保险以地区为单位制定缴费政策和待遇领取办法，医疗保险等险种则是地市统筹、分级管理，不同地方的缴费负担不一。特别是部分经济发达地区人口年龄结构年轻，缴费率费率低，而经济困难地区反而缴费负担更重，如，广东省和浙江省各地企业职工基本养老保险缴费费率普遍为14%，低于东北和中西部地区6个百分点。同时，发达地区养老金平均水平又远高于经济困难地区，如，2014年广东省退休职工年人均养老金3.39万元，高于全国水平近40%。这样就形成了社会保障的逆向转移支付格局。

第五，住房公积金“多收少支”现象突出。根据我国《住房公积金管理条例》的有关规定，用人单位按照不低于5%和不高于12%的比例缴存住房公积金，职工个人普遍按照等比例配缴，从而使住房公积金综合费率达到10%-24%，成为仅次于养老保险的第二大社会保险缴费项目。住房公积金的设计初衷，是通过强制储蓄方式为职工购买、建造、翻建、大修自住住房积累资金。从政策实施情况看，由于费率设定水平高，基金缴存充分，公积金使用需求远赶不上公积金的缴存增加，大量公积金不得不沉淀下来，在职工退休时一次性支取，制度的住房保障功能一定程度上虚化，转变为一项津贴性福利制度。2014年，全年住房公积金缴存额12956.87亿元，提取公积金7581.96亿元，仅为58.52%，其中真正住房类消费又仅占提取总额的75.37%，基金使用率仅为44.11%。从缴存基金总量来看，扣除提取后的缴存余额37046.83亿元，可满足约4年的公积金提取支付。因此，在不影响职工正常住房保障需求前提下，住房公积金制度存在较大的费率调整空间。

供给侧改革降低企业用工成本的国际经验

纵观世界经济历史，部分国家通过积极实施供给侧改革，在降低企业用工成本上取得了一些有益经验，值得我们学习借鉴。

新加坡降低企业用工成本措施。新加坡实行的是典型而灵活的国家资本主义，政府积极帮助企业降低用工成本。在新加坡历史上曾经发生过四次经济危机即1985年、1997年、2003年和当下发生的经济危机。这四次经济危机，新加坡采取的应变策略都是发挥公积金制度的宏观调控作用，从而降低产品的劳动力成本，增强产品出口的国际竞争能力，尽快跳出经济危机。从中我们可以看出，新加坡公积金制度不仅仅是一种社会保障制度，而且更重要的是它客观上起到了经济杠杆的作用。在经济运行处于低谷时期，新加坡政府通过中央公积金调整社会保障项目和标准，从而调节社会总需求，稳定就业，稳定企业员工收入，稳定企业劳动力的成本，稳定公众消费预期，减少经济周期性波动，促进可持续发展。面对当前的经济危机，新加坡政府主要是通过51亿元雇主补贴来降低劳工成本，从而维持就业、维持劳工工资水平的。换言之，政府补贴雇主，补贴额为每个职工每月2500元薪金的12%。如果一个企业有500名职工，每个职工的薪水至少是2500元，这个企业每月能省15万元的劳动力成本。这对企业来说，就等于将雇主公积金的缴交率从14.5%降低到5.5%左右。

政府还帮助企业培养人才，减少企业人才培养成本。在新加坡约有18万个工商企业单位，大型企业只有1500多家，中小企业占99%，所雇佣员工占劳动人口的65%。中小企业的兴衰，对新加坡的发展有举足轻重的影响。新加坡中小企业发展中遇到的问题与中国中小企业十分相似，主要集中在三个方面：一是流动资金不足，或资金流动速度慢；二是劳动力成本较高，或来源不足；三是企业创新能力不强，缺少科技支撑。中小企业自己培养科技人才是比较困难的，新加坡政府在这方面给予很多帮助。2012年，制造业生产力技术中心与制造技术研究院合作，派出350名研究人员到各中小企业，协助其寻找改善工艺流程、提高生产力的途径，推动新技术的应用，或为企业解决具体技术问题。这些研究人员的工资由政府发放。另外，新加坡抓住机遇，在优先投资教育的基础上抢先储备人才，为企业将来减少人力培训成本。新加坡工艺教育学院和理工学院的毕业生是中小企业人才的生力军，这些大专学生普遍接受过经济发展所需的技术训练，拥有较好的专业技能。2013年的财政预算案，特别拿出了一部分用来为在籍理工学院和工艺教育学院学生提供奖学金资助，条件是这些拿到奖学金的学生在读期间要到中小企业实习，毕业后在中小企业谋职。

德国降低企业用工成本措施。德国的单位劳动力成本增长率长期处于欧盟国家平均水平以下，仅在欧债危机爆发后出现小幅高于欧盟平均水平的情况。2003年3月14日，时任德国总理施罗德启动名为“2010议程”的改革，涉及就业、教育、科研、社会福利和家庭等众多领域，是一系列大刀阔斧的改革计划。该议程将重点放在三个主要领域：加速经济增长，改革社会保障制度，以及提高德国的国际地位。

德国控制劳动成本主要做法是“两板斧”。一是提高劳动力素质，带动劳动生产率提升，降低单位劳动成本。同新加坡一样，德国注重本国教育的发展，尤其是注重为企业培养将来的人才。双元制职业教育体系是一种将课堂教育与在职培训整合成两到三年的教育模式，为德国的工业制造业源源不断地输送高素质实用性人才；德国人自身严谨务实的品性保证了产品生产过程的高度标准化；德国强大的设计、制造能力也为其资本密集型的机械化生产提供了保障。这使得德国的劳动生产率在欧元区乃至世界范围内都处于领先水平。除了高效的劳动生产率外，德国在控制劳动力成本上升中的努力，也进一步扩大了其产品的国际市场竞争优势。OECD数据显示，在劳动力市场改革及国际反对通货膨胀控制的双重影响下，德国从2003年开始经历了单位劳动力成本的连续4年负增长，经济危机期间，德国政府采取了延长“短时工作补贴”期限等扶持就业计划，劳动力成本上升（经济冲击最严重的2009年，单位劳动成本年增长率达到6.4%），随着2010年开始的经济复苏，单位劳动成本又开始下降。

有效遏制社会保障费用猛涨是德国另一项非常重要的降低企业用工成本、减轻财政负担的措施。以养老金改革为例，德国通过补贴和减免税，促进和扩展积累型的企业、个人养老保险的作用和企业个人的责任，减轻法定养老保险的压力和国家的责任，积极推动建立作用均等的三层次的养老保险体系，保障养老金总体水平。传统法定养老金采用现收现付的筹资方式，随着人口老龄化、全球化的成本压力的日益加剧，不仅导致依靠其筹资的第一支柱筹资困难加剧，养老金总体金额不断下降，直接让人们的退休金水平无法保证，而且由于社会福利支出是刚性的，导致维持法定养老保险运转的缴费率也是刚性的，即受到成本的严格限制，养老金缴费率无法随人口结构恶化而一再上涨。有鉴于此，德国大力推动由单一法定保险为主向储蓄积累型的企业补充和个人养老保险责任分担均等化的模式转型。其主旨是维护养老金总体水平不变，同时减轻第一支柱负担，稳定法定缴费率，遏止成本急速上升，确保德国企业国际竞争力，提供了更加充分的抗经济周期性波动能力。作为一个近年来出口占GDP的比重超过40%、经常账户盈余对GDP的贡献度超过5%的国家来说，这一点显得尤为重要，金融危机下德国出口和经济增长的情形就是社会保险改革成效的最好佐证。

合理降低我国企业用工成本的政策建议

当前，我国经济处于周期性下行阶段，企业微利、负利情况普遍，为了顶住下行压力，保证经济社会相对平稳运行，应积极采取降低企业用工成本措施，合理规范最低工资增幅，阶段性下调社会保险费率，允许更多企业缓缴、降缴住房公积金，使职工部分分担经济运行风险。同时，坚持共享发展理念，根据经济筑底企稳和企业生产改善情况，及时、合理增长职工工资，补缴住房公积金等社会保险待遇。只有建立这样的长期共享经济合约，企业与职工经营风险同担，发展红利共享，短期降低企业用工成本才不至于造成严峻的社会稳定风险问题。

内涵控成本：减轻工资增长对企业成本影响。继续推动劳动者工资收入与劳动生产率同步提高，注重减轻因工资增长形成的企业生产经营成本压力，支持劳动密集企业实施产业转移，逐步解决就业结构性矛盾引起的局部工资结构性失衡，科学确定最低工资增幅和水平，保护企业营利能力。

第一，推动劳动密集型企业向工资“洼地”转移。我国东部沿海省份劳动要素供给日益趋紧，“缺工潮”和“用工荒”日益蔓延，职工生活成本持续上涨，缺乏继续发展劳动密集型产业的空间。应顺应经济发展规律，利用我国中西部地区劳动力资源丰富、价格相对较低的优势，支持东部地区劳动密集型企业向中西部地区实施产业转移。同时，坚持未雨绸缪理念，充分认识到随着我国区域间经济社会更加协调发展，中西部地区低劳动成本优势也不可能长期维持。要在产业转移过程中促进企业由劳动密集型向技术密集型转变，提高生产技术水平，广泛使用工业机器人、3D打印等现代生产手段，积极利用大数据、互联网等创新理念，优化产能结构，改进生产流程，提高产品附加值，节约劳动用工使用数量，提高劳动用工使用质量，降低企业发展水平和产品竞争力对工资成本变动的依赖度，为企业建立健康可持续的内生发展动力。

第二，加快提高劳动生产率。提高劳动力供给素质，提升劳动生产率，使单位劳动要素投入创造更多经济价值，是使企业竞争力与工资持续增长更相适应的治本之策，也是缓解就业结构性矛盾，消除劳动市场局部性工资畸高的根本保障。为此，必须在加强劳动者职业技能培训，壮大专业技能人才队伍方面重点发力。一是要建立更加科学的现代职业教育体系。巩固提高中等职业教育水平、创新发展高等职业教育，优化专业结构，淘汰精简不合理课程和专业设置，建立以职业需求为导向、实践能力培养为重点的人才培养新格局。引导各类职业院校开门办学，推动校企合作，提高职业院校毕业生动手能力。二是要加强各类新成长劳动力的职业技能培训。深入实施农民工职业技能提升计划，扩大初高中两后生劳动预备之培训范围，完善培训条件，加强职业技术教育内容，切实改善新成长劳动力的技能素质，使劳动供给与用工岗位更加匹配，减轻企业劳动预备培训成本。三是做好高技术人才和重点产业人才准备。根据产业发展要求和用工需求结构，加强对互联网技术人才等产业发展急需专业人才培养，缓解就业市场局部供需矛盾。建立专门公共技能培训基地，根据技术进步要求及时改善实训设备配置水平，更新专门教材。鼓励企业与培训机构合作共同培养人才，提高培训人员的上岗能力，缩短企业再培训周期。

第三，完善最低工资标准确定和调整机制。在维护劳动者合法报酬权益基础上上，重视最低工资标准调整对企业整体工资成本的示范和传导效应，明确最低工资功能定位，统筹兼顾多方承受能力，完善最低工资标准计算方法，规范调整范围和调整幅度，促进低收入劳动者工资水平可持续增长。一是明确最低工资“兜底线”的功能定位。一方面，要确保低收入劳动者在法定工作时间提供正常劳动之后。最低工资水平能够满足本人及其抚养、赡养人基本生活需求。同时，最低工资标准要与我国经济发展阶段相适应，与我国经济增速和劳动生产率进步相协调，各地应根据本地经济社会发展情况，把最低工资水平稳定在社会平均工资的40%-45%的合理区间内。防止发生保障“超度”和泛福利化倾向。二是健全完善科学的最低工资计算办法。根据统计技术发展和统计手段改进，及时修改调整恩格尔系数法和比重法测算公式，把大数据等现代计算机统计手段广泛应用于最低工资计算当中，结合社会保障改革修订赡养系数，使最低工资能够真实反映劳动者所必须的劳动报酬水平。三是加强对最低工资调整幅度的指导。按照每两年调整一次的要求，放缓最低工资调整频率，避免连续调整。明确最低工资调整幅度不低于本地CPI增长，不高于社会平均工资增幅，在确保低收入劳动者收入购买力不下降同时，兼顾企业承受能力。

外延降成本：阶段性调整社会保险缴费负担。考虑随着人口老龄化加速，养老和医疗保险制度赡养比系统老化问题更加突出，带来基金支付压力增加并形成新的缴费需求，在当前费基水平下，社会保险费率中长期缺少可持续下降余地。但也要看到，通过积极实施政策组合拳，做好加减乘除，拓展筹资来源，集合支付需求，可以为在经济下行周期内阶段性降低社会保险成本负担提供政策回旋空间。同时，建立兼顾经济周期和老龄化情况的费率回调机制，在经济增速恢复到8%以上，或者人口赡养条件进一步恶化时候，再对缴费率进行重新调整，恢复筹资水平，保证制度平稳运行。

第一，建立更加可持续的社会保险筹资机制。要合理确定多方主体筹资责任，充分体现财政对社会保险的财务保险人角色，建立更加公平的代际筹资机制，继续做大做强全国社会保险基金，为人口老龄高峰来临时做好资金准备，减轻单位和在职职工的当期缴费压力和远期筹资责任，形成抑制缴费负担进一步攀升的筹资“防火墙”。一是形成财政支持长效机制。切实落实财政最终保险人的兜底角色，优化财政支出结构，进一步缩减行政事业经费支出，将节省出来的资金用于弥补当期社会保险保费缺口。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，2030年达到35%，把新增收益更多用于充实社会保障基金。按照30%比例把省属国有资产划拨省级社会保险基金管理部门，社会保险基金按股权比例享有出资人权益、参与利润分配。二是推动退休职工合理承担社会保险缴费责任。适当延长职工养老和职工医疗保险最低缴费年限，把养老保险最低缴费年限统一为30年，把各地医疗保险最低缴费年限统一为25年，未满退休地医疗保险最低缴费年限职工须按照灵活就业人员标准逐年补缴。参考国际终身参保终身缴费做法，落实权利义务对等原则，加快启动退休人员医保参保缴费改革，根据退休人员实际负担能力，以实际养老金为基数，按照2%费率缴纳个人职工医疗保险保费，同时由养老基金代缴单位缴费部分，实现代际缴费责任的公平化。三是做大社会保险战略储备基金。加大国有股权资本划拨力度，提高新上市国有企业和海外上市国有企业股权划拨比例，适当增加中央彩票公益金的分配占比，把竞争性领域国有资本退出后的收入按比例充实全国社会保险基金，把国家重要资源收入统筹充实全国社会保险基金，用于支付老龄高峰时期可能发生的养老和医疗资金缺口，避免因制度老化形成新的社会保险缴费压力。四是科学测算参保缴费基数。社会保险缴费基数不合理已经成为拉高企业社会保险成本、挤压企业盈利能力的不能忽视的因素之一。因此，应开始考虑研究完善社会保险缴费基数计算办法，允许企业根据自己真实工资水平确定缴费基数，适度提高缴费上限，加强对瞒报、少报缴费基数违法违规行为的稽核检查，使社会保险费率真实反映企业负担成本，为评估我国社会保险缴费负担的合理性提供科学的决策依据。

第二，精简整合五项社会保险项目。加快落实五中全会提出“精简合并五险一金”的改革要求。一方面，按照大健康保险思路，推动医疗保险与生育保险、工伤保险并轨实施，适度下调健康保险综合费率和工伤保险费率；另一方面，扩大健康保险保障范围，引入长期护理保险制度，支持失业保险基金就业促进支出，让参保人员有更充分的保障获得感。一是将基本医疗、工伤和生育保险合并实施。在落实五中全会关于基本医疗和生育保险合并实施基础上，进一步整合工伤保险，形成以保障城乡居民健康，消除健康风险因素为导向的社会健康综合保险制度。通过集合风险管理，盘活利用存量基金等方式，提高缴费资金使用效率，使单位缴费费率较职工医疗、工伤、生育承保下降1.25个百分点。扩大对工伤认定和补偿范围，对职工日渐多发的办公室类劳损疾病、通勤途中其他意外风险提供医疗费用补偿、医疗期津贴和工伤赔偿。降低生育保障待遇门槛，规定产前健康综合险连续参保满足24个月的参保人员，均可享受生育费用报销和生育津贴待遇。二是推动失业保险降费增效。针对失业保险基金积存过多的情况，确定将失业保险费率由现行的2%基础上再下调0.5个百分点，在基金结余能够支付12个月以上失业保险待遇的统筹地区，可申请在经济下行周期阶段性降低单位失业保险缴率至1%。扩大失业保险基金在预防失业、促进就业方面的支付范围，加大对困难企业社会保险补贴和岗位补贴支持力度，允许失业保险基金用于公共技能基地能力建设。三是在健康综合保险框架下建立长期护理保险制度。根据严峻的老龄化形势和健康风险分担要求，借鉴国际有益经验，在健康综合保险框架下建立多方负担长期护理保险制度。坚持“护理保险跟随健康保险”原则，把健康综合保险参保者均纳入护理保险覆盖范围。在缴费水平方面，按照为失能、半失能老人提供40%-50%的新增护理费成本补偿测算，核定费率为1%，在健康综合险缴费下个人账户列支，不新增加单位和个人缴费。

第三，加强基金统筹调剂和保值增值。坚持提高各项社会保险制度统筹层次，平衡地区间缴费负担不均问题，实现有效调盈补缺，改革个人账户组织方式，推动社会保险基金投资扩围，形成投资“反哺”筹资格局，为职工基本养老保险阶段性下调费率腾出空间。一是加快提高各项社会保险制度统筹层次。社会保险等保障项目遵循大数法则的运行原则，基金统筹层次越高，覆盖人群越广泛，社会保障的互助共济功能和风险分担作用也就越强，对资金利用率也越高。要坚持循序渐进的改革思路，合理、适度地提高其他社会保障项目统筹层次。巩固职工养老保险省级统筹成果，加快推进基础养老金全国统筹，在全国范围内逐步统一单位缴费费率，并使现在执行20%单位费率的地区把单位缴费阶段性下调至18%。二是完善个人账户制度。以养老保险制度顶层设计改革为契机，重新优化统账结合制度结构，停止做实个人账户试点，统筹使用个人账户与统筹账户资金，提高资金利用效率，使开展做实个人账户试点地区阶段性下调单位缴费1-2个百分点。三是进一步提高养老基金增值能力。进一步完善养老基金的投资管理办法，丰富投资领域和投资工具选择，利用全国社会保险基金的主权基金投资通道，试水养老基金海外投资，特别是探索开展对新兴国家的固定收益类产品投资和基础设施投资，平衡基金运行风险，分享全球经济发展成果。通过形成投资“反哺”筹资格局，减缓因制度老化带来的增加缴费筹资上调压力。

第四，健全住房公积金缓缴、降缴调整机制。我国各类社会保险制度基本为待遇确定型或者以待遇确定型为主，进行缴费负担下调并不直接影响职工的保障待遇水平。而住房公积金采取的是缴费确定型，职工个人账户积累额与企业和职工缴存费率直接关联，考虑个人对“看得见”的福利变化更加敏感，不宜在全国采取普遍的下调公积金费率做法。应以修订《住房公积金管理条例》为契机，针对困难地区和困难企业，建立更加精准的公积金降缴、缓缴调整机制，促进职工与企业合理共担经济风险，在经济周期内平滑优化配置福利成本。一是允许地方根据经济发展情况阶段性降缴公积金下限比例。当前，在内外因素综合作用下，我国部分资源型省份和产业结构单一省份发生了明显的经济增长失速现象。为了促进相关地区经济脱困，应允许上年度地区生产总值增速低于国内生产总值增速30%的省份，以及地区生产总值增速下滑超过40%的省份，在报请国家公积金管理部门批准后，阶段性下调住房公积金缴费下限2个百分点。在经济形势好转之后，即时调增缴费下限到7%，确保职工待遇不下降，实现福利待遇在经济周期间的平滑分配。二是放宽困难企业申请缓缴、降缴门槛。把现在各地困难企业的生产经营困难时限认定门槛从2-3年缩短到1年，更加适应经济形势快速发展变化的要求。即规定企业发生生产经营不稳，在过去1年职工实际工资水平低于本地上年度社会平均工资80%的，可以申请缓缴住房公积金；如企业缓缴公积金满1年，生产经营状况没有明显改善，可以申请降低住房公积金最低缴存比例1-4个百分点；对于因经济形势变化突然发生严重生产经营亏损，在过去6个月职工实际工资水平低于本地上年度社会平均工资60%的，经申请可以直接执行降缴住房公积金程序，帮助企业脱危解困。待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。

综上所述，在工资刚性作用下，不存在成本直接下调空间，主要通过多种方式使企业用工成本与企业负担能力更加匹配。企业降低用工成本主要着力点在降低社会保障成本，普遍性费率下调空间约4个百分点。

（国家发改委社会发展研究所田帆、中国人民大学吴香雪、德国不来梅雅各布大学杨泽坤等对此文亦有贡献，在此一并表示感谢）

注释

①马小丽：《构建企业人工成本宏观检测系统》，北京：中国劳动社会保障出版社，2014年。

②来永宝：《新加坡公积金制度在应对经济危机时的作用》，《龙岩学院学报》，2010年第3期。

③张伟成：《新加坡政府在中小企业发展过程中的作用》，《全球科技经济嘹望》，2013年第8期。

④丁纯、苏升：《在金融危机中德国经济一枝独秀的表现、原因和前景》，《德国研究》，2011年第4期。

⑤丁纯、李君扬：《未雨绸缪的德国社会保障制度改革》，《当代世界与社会主义》，2012年第5期。