我国档案业务外包存在问题及对策分析

陈艳

档案业务外包是指单位组织机构将本单位档案工作的整理、保管、数字化加工、档案信息系统建设等全部或部分工作环节交由外部机构来完成的一种管理方式。近年来，随着社会的发展，特别是各类单位组织机构的增多，使得业务工作中产生的档案数量呈几何级的速度增长。加上部分单位已有的进行档案管理的人力、物力水平已经无法适应迅速增长的档案管理需求，在这种情况下，寻求第三方机构进行档案业务外包服务正成为一种趋势。目前，我国档案业务外包服务得到了迅速的发展，但是也出现了一些问题。鉴于此，本文在对我国档案业务外包服务现状进行梳理的基础上，就其存在的问题，提出相应的解决对策。

一、我国档案业务外包的发展现状

（一）从机构性质上看，主要分为档案事业服务中心、商业文件中心以及民营档案外包公司三种类型

我国的档案业务外包始于二十世纪九十年代，据学者陈忠海、马双双在《2003-2013年我国档案业务外包研究文献计量分析》一文中的统计结果，2010年以后，档案业务外包问题引起了档案学者们的关注并成为档案学术研究的热点之一，可以看到我国在2010年以后的这段时间内，档案业务外包已经初见规模。另据学者闫晓创在《我国档案外包服务的发展现状及前景》一文中对档案服务外包的分类，笔者在此基础上，根据我国档案业务外包的实际情况，从性质上将其分为三类：一是依托于各级档案行政管理部门的档案事业服务中心，它属于档案行政管理部门的内设机构之一，其职责是提供档案整理、代存和数字化加工服务等。这类外包机构依托档案行政管理部门产生，因此它提供的业务外包在安全性、规范性、专业性上都较有保障。例如北京市档案局馆下属的档案事业服务中心、上海市档案局下属的档案咨询服务中心、黑龙江省档案局下属的档案技术服务中心等。二是商业性文件中心，它一般是外资公司在我国投资成立的分公司。其主要提供纸质档案文件保管、特藏库电子文档保管、文件扫描、文件安全销毁和信息管理咨询服务等。这类外包机构规模大、成立时间长，业务基础相对扎实，因此能够提供较高水平的档案业务外包。例如美国的信安达和铁山（IRON MOUNTIAN）公司。其中，信安达公司是我国官方许可的首家从事档案文件管理服务的供应商。铁山（IRON MOUNTIAN）公司则是一家成立于1951年的美国企业，它目前主要提供备份与修复资料、档案文件扫描数字化、档案管理及储存等方面业务。三是完全植根于本土的民营档案外包公司，其提供的服务以档案整理、数字化加工、档案数据库和系统建设为主，近年来这些档案业务外包公司发展得也较为迅速。

（二）从服务内容看，主要提供档案整理、数字化加工、档案代存、档案数据库和系统建设、档案用具销售等服务。而笔者在实际工作中发现，在购买了档案外包服务的单位中，出于安全和利用方便的考虑，将档案寄存托管的单位并不多，其需求较多的集中在档案整理、数字化加工、档案信息系统建设等方面。而大多数档案外包公司或由于受资金、人员、场地等客观条件的限制，或出于迎合市场需要，除档案整理、数字化加工外，对其他服务内容涉足较少。

二、我国档案业务外包存在的问题

（一）缺乏健全的监管制度

从国家宏观层面上看，已经对档案业务外包做出了一些原则性的规定。例如：2013年12月27日，时任国家档案局局长杨冬权在全国档案局长馆长会议上的讲话中指出：“在进行档案数字化外包服务前，应做好涉密和内容敏感档案的挑选、鉴定、解降密工作，不再涉密的档案可在解降密后委托外包，仍涉密的档案则坚决不要外包，特别是仍属绝密的档案一律不搞数字化。对外包公司，要进行保密资质审核。”此外，国家档案局分别于2012年、2013年、2014年印发了《关于切实加强档案数字化和档案信息化服务外包管理杜绝失泄密隐患的通知》《关于加强档案托管中的安全管理杜绝失泄密隐患的通知》《档案数字化外包安全管理规范》三个规范性文件，对档案外包中的信息安全保障问题做出了规定。2016年4月，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中也提到：“鼓励档案社会化服务，加快档案服务外包系统标准规范的制定。”

从地方层面上来看，已有个别省份出台了相关规定，例如：广东省档案局于2008年3月印发了《广东省档案中介机构备案登记管理办法》。湖南省档案局于2013印发了《湖南省规范档案中介服务规定》。上海市档案局于2016年2月印发了《关于加强档案业务外包和中介服务管理的指导意见》以及《上海市档案寄存托管规范（试行）》《上海市档案数字化外包和中介服务规范（试行）》。但是对于档案外包机构的制度监管，目前全国绝大多数省份还只是在本省档案工作发展的指导意见中提出了一些原则性规定，例如湖北等省份在《关于加强和改进新形势下全省档案工作的意见》中提到：“规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务；推广政府购买档案寄存、整理和数字化服务。”而在规范档案外包的专项规章制度方面尚属空白。在档案业务外包快速发展的情况下，我国相关管理规范的出台及制定与实践发展的需求相比较为滞后，很容易出现法律法规与实际工作相脱节的现象，这使得档案行政管理部门在对档案业务外包工作的监管上面临无法可依的困境。

（二）缺乏足够的行业引导和行业自律

行业自律是一个行业自我规范、自我协调的行为机制，同时也是维护市场秩序、保持公平竞争、促进行业健康发展、维护行业利益的重要措施。行业自律是建立在行业协会的基础之上的，如果一个行业没有一个行之有效的行业协会的话，行业自律也就无从谈起。行业协会是由某一行业的从业者组建的非盈利性组织，其工作目的是协调行业成员之间的关系，进而形成对行业的监管和保障机制来引导行业的健康发展。从国外来看，1996年成立了国际文件与信息管理服务行业协会PRISM（Professional Records and Information Service Management），其会员已达600余家，遍及5大洲55个国家。在协会的协调下，商业性文件中心得到了有序的发展。而对于我国来说，目前尚未成立一个类似PRISM的行业协会来专门管理或协调外包机构的有序运转。目前我国的档案行业协会是各级档案行政管理部门下属的档案学会或协会，其主要职能更侧重开展档案学术交流和研究等，虽然目前已有一定数量的档案外包公司以会员的身份加入了档案学会（协会），但笔者查阅了中国档案学会和多个省档案学会（协会）的章程，其中未提到具有制定行业规范和守则的职能，因此，目前我国的档案外包行业缺乏足够的行业引导和行业自律，使得其发展呈各自为政的状态。

（三）档案外包机构水平发展不平衡，服务内容相对单一

就我国目前档案业务外包机构的总体水平来说，那些机构管理较规范、业务范围较广的外包公司大多是外资企业在我国设立的分公司，近年来，随着我国档案业务外包需求的增多，一方面已经有少量实力较强的本土民营档案业务外包机构在管理方式和服务内容上走在了国内同行业的前列。另一方面也有一些外包公司是软件硬件条件均不达标的“皮包公司”。可见我国档案外包机构发展并不平衡。

同时，我国档案外包机构的服务内容也相对单一，以笔者在实际工作中接触到的外包机构为例，由于受资金、人员、场地等客观条件的限制，其提供的服务大多数还是以纸质档案整理和数字化扫描加工为主，对于档案代存、电子文件管理、信息系统开发等对于场地或技术要求较高的服务内容则很少涉足。

三、提升我国档案业务外包服务水平的措施

（一）建立健全规范档案业务外包的制度体系

一是建立行业准入制度，目前我国的档案业务外包行业尚未建立行业准入制度，甚至存在一些“无照经营”的现象，因此，亟待建立一套对外包公司从业资质的审核制度，从机构的规模、软硬件条件、人员素质、业务范围等方面对外包机构的从业资质进行审核把关，提高行业准入门槛，从而确保档案业务外包质量。二是建立外包服务的考核标准。考核标准的制定可从服务流程和服务内容两个方面着手，在规范服务流程方面，应明确服务开始前签订规范的合同，服务过程中购买外包服务的单位要加强全程跟踪和质量控制，服务结束后要进行质量验收；在规范服务内容方面，应出台档案外包的国家标准或行业标准，使规范档案外包业务服务标准有据可依。三是档案业务外包过程中的档案实体和信息安全保障制度。对档案业务外包机构应通过保密资质审核做出规定，并明确一旦在档案外包过程中发生档案原件损毁和信息内容泄密的情况，外包公司应承担的法律责任。

（二）加强对档案外包的行业引导和行业自律

有效的行业引导和行业自律是一个行业健康发展的保障，在我国目前的形势下，亟待拓展档案学会（协会）的职能，使其具有制定行业规范和守则的职能。我国其他行业的行业协会中，如我国的注册会计师行业，其《中国注册会计师协会章程》第二章第五条中提到：“拟定注册会计师执业准则、规则，监督、检查实施情况；制定行业自律管理规范，对会员违反相关法律法规和行业管理规范的行为予以惩戒。”北京律师协会在其职责中也明确了具有“制定行业规范和惩戒规则，监督、指导和规范会员的执业行为”等职责。可见行业协会有责任也有能力担负起规范行业秩序，加强行业自律的职责。因此，修订后的行业协会的职能在原有基础上还应包括：一是制定有利于行业健康有序发展的行业规范和守则，引导会员企业公平竞争，督促会员企业加强行业自律，维护行业持续健康发展；二是建立奖惩制度，对于表现优秀，成绩突出的会员予以奖励，对违反行业规范，扰乱行业秩序的会员予以惩罚；三是建立对会员企业服务水平的评价体系，定期对会员企业的服务水平进行评估，作为衡量其业务水平和督促其改进服务的手段和措施；四是建立对会员企业的培训考核机制，外包机构人员的业务水平是做好外包的关键，而外包公司往往着眼于经济利益而忽视提升业务和管理水平，行业协会可以通过建立考核制度，督促会员企业重视人员业务素质，通过举办培训，提升会员企业人员业务水平。

（三）提升档案业务外包机构管理水平，丰富外包服务内容

对购买了档案外包服务的单位，档案行政管理部门应当加强日常检查和指导，必要时可以深入档案外包服务的工作现场，实地查看外包机构的工作情况，对外包公司整理或数字化加工完毕的档案进行抽查或全面检查，及时发现问题，对存在的问题进行指导和纠正，并督促整改。

档案业务外包机构应强化责任意识、安全意识和服务意识。在服务过程中应严格依据《档案法》《保密法》等法律法规，规范工作方式和工作流程，保证档案实体和信息内容在外包过程中的绝对安全。档案业务外包机构还应在提高工作人员素质和专业水平上下功夫，建立内部考核和培训机制，只有档案人员的专业水平提高了，外包服务的质量才能够有保障。

此外，我国的档案业务外包机构服务对象目前还是以国家机关和国有企事业单位为主，其服务范围还基本局限在档案整理和数字化加工这两项服务内容，对于其他业务范畴涉足较少。随着我国当前档案外包需求的增多，档案业务外包机构的业务范围和服务对象也要相应拓展，在提供现有服务的基础上，还可以提供其他载体如光盘、实物档案的整理、保管，档案的修复、缩微以及档案网站的制作等服务，其服务对象也可以从国有单位向私营、外资企业乃至社会个人拓展。

（作者单位：北京市档案局（馆））