划拨土地收回的法理思考

摘要：当前房地产市场调控仍然处于关键时期，在促进房地产市场价格理性回归的目标仍然艰巨的背景下，收回闲置土地，重新进行市场化资源配置，对于规范土地市场，促进可持续发展，有效调控房地产市场的供应结构具有重要的意义。划拨土地收回制度，在我国发展时日不长，但却关系到不少原划拨土地使用人的合法权益。从法理角度入手，运用最基本的案例分析模式，逐面透析其法律构成要件，最后将”补偿”这一核心点出，兴许可以对划拨土地收回这一法律问题的整合，理清，完善助一绵薄之力。

关键词：划拨土地；使用权收回；补偿

中图分类号：DF452 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0068-01

一、概念源由之厘清

划拨土地，又称土地划拨。是经批准取得国有土地使用权的一种方式。它是长期以来中国土地使用者取得国有土地使用权的主要途径。

划拨土地收回制度可以追溯至1958年的《国家建设征用土地办法》，尽管当时并没有土地使用权这一说法。由此可见，土地收回制度从一开始起就与土地划拨联系在一起的，并作为土地划拨的后续配套制度而设置的，可以说是土地行政划拨制度的产物。到1982年《国家建设征用土地条例》通过，该条例继续沿用《办法》规定的国有土地的行政划拨与土地收回制度，正式使用“划拨”一词。可以说，土地使用权收回制度从设立开始起就打上了时代的烙印。

二、所涉及的相关法律法规

我国现有的、涉及到划拨土地收回制度的法律法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地复垦规定》、《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等。粗看此发现，划拨土地收回制度在我国的土地管理法律中并不是一项统一完整的制度，只是以粗略的构造，凌乱的分布，简单而模糊的形式呈现着。

与划拨土地收回制度相关度最甚的便是：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的第47条、《土地管理法》的第58条、《城区房地产管理法》的第19条、《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》的第42条。

三、法理透析

从概念和历史脉络的罗列中不难看出，划拨土地收回制度的产生较晚，发展缓慢，并不能十分安好的指导实践。下面仅以现有的理论，从法理学的角度，将一起真实的案例做一法理浅析，以期能找到修整完善划拨土地收回制度的突破口与落脚点。

（一）案例再现

安富农场系四川省沪州市纳溪区管辖内的一家城镇个体所有制企业，其生产、办公和住宅房所使用的土地均系国家划拨使用的国有土地。2002年10月16日，沪州市人民政府以沪市府地发（2002）95号文件作出《关于纳溪区2001年第三批乡镇建设用地农用地转用的批复》，同意纳溪区2001年第三批乡镇建设所涉及的安富农场6. 4727公倾农用地转为建设用地。2002年8月9日，沪州纳溪工商行政管理局发布公告，吊销了安富农场的营业执照。并与原安富农场在职职工、退休职工签订了安置补偿协议。2002年12月16日，当事人却以“未按法律规定补偿，未按土地法及实施细则程序操作，具体行政行为违法”为由将纳溪区人民政府告上法庭。

（二）法理浅析

本案反映的是我国通过划拨方式取得的土地使用权收回及其补偿方式。从具体要件分析来看：

1.主体要件正当。依据我国《宪法》第13条“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”和《土地管理法》第58条的规定，本案中主体的行政行为并无不当。这是我国划拨土地使用权收回的宪法基础和基本法根据，它确立了我国划拨土地使用权收回的法定理由之一。但应指出，“为了公共利益的需要”只是收回土地使用权的法定事由之一，而不是全部。而本案恰是以“行政处理”方式为了公共利益的需要收回土地使用权的，不带有惩罚性，所以需要给予相对人合理的补偿。

2.程序基本合法。我以为，收回划拨土地使用权的行政行为应遵循：首先，要经法定部门（一般为区级以上的人民政府）的审批。其次，被批准后，双方依法平等协商，并签订协议及时给付补偿金。本案也基本符合了这样的程序。

3.补偿近乎合理。依据我国《土地管理法》第58条、《城区房地产管理法》第19条、《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第42条之规定，本案中的沪州市纳溪区人民政府与安富农场签订了《收回国有土地协议》，并已全部履行。因此，在合理给付补偿金的要件上，本案被诉的行政行为也是合法的。

（三）法理思考

在划拨土地收回这一法律问题上，归根结底要回到对行政相对人的补偿问题上。在实践中，惯有思想认为“划拨土地使用权是无偿取得的，国家也应无偿收回国有土地使用权”，这便不得不引起我们对这样的认识产生的原因做一浅显的法理推析：

1.计划经济时期留下的印记：若是为了“公共利益”的需要，无论是集体还是个人，都理应无条件给国家让位。

2.我国传统的行政划拨的实践：第一，土地使用者如果需要土地，不是通过购买或租赁方式获得，而是按照一定的建设用地程序，由政府有关主管部门无偿拨给；第二，国家因经济、文化、国防、建设或兴办社会公共事业，如果需要使用土地使用者正在使用的土地，也不是通过购买或租赁方式取得，而是运用行政手段无偿调用。

参考文献：

[1]张先贵，金俭. 因公益需要提前收回国有土地使用权的补偿制度[J]. 社会科学辑刊，2012，03：81-85.

[2]殷琳. 浅议收回划拨土地使用权的补偿[J]. 中国地产市场，2004，08：84-86.

[3]汪莉. 企业破产收回划拨土地使用权问题[J]. 法学论坛，2009，04：139-144.

作者简介：赵丹丹（1990.10-），女，陕西汉中人，西北政法大学2014级经济法学专业在读研究生。