经济有效 合理利用 澳大利亚无线电管理的启示

彭健

随着无线电技术应用的快速发展，各国的无线电管理工作都面临着一系列问题。欧美等发达国家已经走在了前面，在管理体制、频谱市场化配、法制建设等方面有着较为成功的经验。从以往的研究来看，国内主要对英美国家的无线电管理有着较为深入的研究，但是对于同属亚太地区的发达国家——澳大利亚，却研究甚少。基于此，有必要对澳大利亚无线电管理情况进行梳理，并进一步探求对我国无线电管理的启示和借鉴。

澳大利亚无线电管理概况

融合且相对独立的监管机构。澳大利亚的无线电管理机构是澳大利亚通讯及传媒管理局（ACMA）。该局全面负责电信、广播、无线电通信以及互联网四个领域的融合管理。这种模式下，ACMA可以在一定程度上对ICT技术融合发展所带来的变化做出及时反应和预判，有利于打破以往通信部门和广电部门之间管理的隔阂，从而在国家层面上实现对无线电频谱资源的最优化管理。需要明确的是，ACMA主席虽然由澳大利亚通信部长任命，但是在澳大利亚法律框架下，基本能够独立行使权利，是一个相对独立的监管机构。

与时俱进的无线电管理法律法规体系。澳大利亚无线电管理的基础法律是《无线电通信法》，也是其现行频谱管理体系建立的依据。该法自1992年出台以来，截至2014年底已经修订了103次，由此可见澳大利亚无线电管理法律制定的灵活性和及时性。除此之外，澳大利亚无线电管理还涉及《广播服务法》、《电信法》以及《澳大利亚通信及媒体管理法》等相关法律法规，与《无线电通信法》一起构建了较为完备的法律法规体系。

兼顾成本、效益、灵活性和利用率的管理原则。以《无线电通信法》为基础，2009年3月，澳大利亚《频谱管理原则》正式发布，并确立以下原则：一是频谱分配给价值最高的应用或业务；二是允许并鼓励频谱转移到价值最高的应用或业务；三是用最少的成本以及最少限制的方法来实现政策目标；四是尽可能同时促进频谱管理的确定性和灵活性；五是在抗干扰成本与更高频谱利用率带来的效益之间进行平衡。

高度市场化的频谱资源配置模式。根据《无线电通信法》，从1993年开始，当时的澳大利亚无线电管理机构ACA就开始进行电台设备执照和频率执照拍卖。采用拍卖方式指配频率有很多优点，可以增加政策的透明度，做到公开、公平、合理，促进经济有效的频谱利用，同时为新的运营商提供参加竞争的机会。最近一次拍卖是2013年对数字红利频段（700MHz）以及2.5GHz频段的拍卖。拍卖过程非常顺利，频谱分配给了可以使其价值最大化的运营商。更重要的是，此次拍卖是实现澳大利亚数字红利逐步释放的极为重要一步。

我国无线电管理问题和挑战

法律法规体系建设严重滞后。澳大利亚于1992年就颁布了《无线电通信法》，并且截至目前已修改了100余次。而反观我国，不仅《无线电法》缺位，并且距今已颁布20余年的无线电管理专门法规——《中华人民共和国无线电管理条例》（以下简称《条例》），到目前还没有出台过一次正式的修订版。相比之下，我国无线电管理法律法规体系的完备性不足、滞后明显，无法适应无线电管理发展的需要。

频谱资源分配过于依赖行政审批模式。长期以来，我国对无线电频率资源的分配一直沿用行政审批的单一模式，由于未引入相适应的市场机制，市场在频率资源的配置中没有充分发挥作用。一方面，部分优质低频段资源难以得到释放，无法挖掘其潜在的巨大经济价值，造成隐性的资源浪费；另一方面，某些行业由于频谱资源的缺失或不足，已成为自身发展的掣肘，在一定程度上阻碍了行业产生更大的社会效益。

集中统一性有待进步加强。在1998年机构改革中，国家无线电管理委员会被撤销，此后我国一直缺少一个高层级、部际间的议事协调机构。同时，有关部门通过国家无线电管理机构的行政委托，行使行业内的部分无线电的管理职能，从而导致某些频率和台站的管理难以得到国家层面的统筹部署，与无线电管理的集中统一原则不相符。

启示与建议

加快完善我国无线电管理法律法规体系。一是积极推进《无线电法》的立法工作。一方面要总结以往无线电管理工作的经验，明确无线电管理实际工作中法律依据缺失的部分，进一步从法律层面理顺无线电频谱资源的管理机制。另一方面，要注意与《无线电规则》等国际法的对接，确保我国在无线电管理国际事务中的合法话语权；二是争取《条例》修订版早日出台，对与新形势下无线电管理不相适应的有关条款进行修改、删除和补充；三是加强对地方无线电管理机构法制观念的宣传，推动地方无线电管理机构开展地方性法规和规章的立法工作，进而与《条例》等高层级法律法规形成有效衔接。

探索适合我国的频谱市场化配置模式。一是认真学习国外在频谱市场化方面的先进经验，并结合我国国情进行吸收和消化；二是仔细梳理和分析我国其他自然资源已有的市场化配置方式和措施，避免频谱资源实施市场化配置后可能出现的问题；三是全盘清点已规划未分配及有可能释放的频谱资源，找准突破口和切入点；四是对拍卖、招标、挂牌等多种市场化配置方式进行论证，结合实际情况，对不同频段选取最适合的方式。

强化无线电管理集中统一体制建设。一是探索设置类似于原“国家无线电管理委员会”的高层级议事协调机构，以解决军地间协调机构级别不对等、部际间协调不顺畅等问题，更有利于从国家整体利益出发，提升无线电管理的战略高度；二是加强对无线电管理行政委托的监督约束。一方面，要在《条例》修订版和未来的《无线电法》中明确委托机构必须服从国家无线电管理机构的集中统一管理；另一方面，建立切实可行的监督约束机制，避免受委托主体不当行使职权带来的不良后果。